II SA/Wa 1150/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą udostępnienia K. P. na jego wniosek z dnia 29 listopada 2013 r. informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii umowy użytkowania prawa rybackiego obwodu rybackiego Zbiornika [...] na rzece [...] - nr [...], nr [...], sygnatura [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wraz ze wszystkimi załącznikami. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, co następuje: Po otrzymaniu od zainteresowanego przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ pierwszej instancji zwrócił się do strony przedmiotowej umowy - Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] o stanowisko w tej sprawie. W dniu 5 grudnia 2013 r. Okręg [...] PZW wniósł o zachowanie w poufności umów dotyczących prawa użytkowania obwodów rybackich - w szczególności umowy dotyczącej obwodu rybackiego Zbiornika [...] na rzece [...] - nr [...]. Powołując się na te okoliczność Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił udostępnienia żądanej przez K. P. informacji publicznej. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 104 Kpa oraz art. 16 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 j. t. ze zm.). Na skutek odwołania wniesionego przez K. P. sprawę rozpatrzył Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że będąca przedmiotem wniosku umowa użytkowania prawa rybackiego obwodu rybackiego ma charakter informacji publicznej. Zatem istota sprawy sprowadza się do oceny zasadność nieudzielania informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym zakresie organ wskazał, że zapisy umowy użytkowania prawa rybackiego danego obwodu rybackiego, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, zawierają dane niedostępne dla osób spoza zarządu Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], w tym szereg istotnych informacji dających szczegółowy wgląd w strukturę kosztów firmy oraz informacji dających możliwość oceny obciążeń organizacyjnych i technicznych. Ujawnienie tych danych pozwoliłoby na określenie zdolności zarówno konkursowych jak i rozwojowych firmy. Umowa zawiera zatem w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który to artykuł stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Utrzymanie powyższych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, co Okręg [...] PZW uczynił. Organ wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Wa 1903/13). K. P. wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W treści skargi podniósł, iż umowy dotyczące użytkowania prawa rybackiego obszarów zarządzanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], będących własnością Skarbu Państwa posiadają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzenie gospodarki wodnej na wodach należących do Skarbu Państwa następuje w ramach realizacji konkretnego, przyjętego lub uchwalonego programu zadań publicznych. Zakres tego programu, sposób jego realizacji, wykonanie i skutki, a zatem i kwestie finansowe, w szczególności dotyczące wydatkowania środków publicznych lub ich pozyskiwania, co do zasady podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także jawna jest informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz informacja o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przedmiot wniosku dotyczy jawnej części konkursu ofert, bowiem umowa, cena i podmiot są znane i są dostępne dla wszystkich osób zainteresowanych. Zdaniem skarżącego, ujawnienie treści umów, o których udostępnienie s wnosi, w żaden sposób nie pozwala na określenie zdolności rozwojowych i konkursowych firmy, na co powołuje się organ. W dodatkowym piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. K. P. wskazał, iż z pisma z dnia 2 grudnia 2013 r. nie wynika podjęcie przez Okręg [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] działań mających na celu zachowanie treści umowy w tajemnicy, natomiast działania takie zostały podjęte przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który nie jest do tego uprawniony. Wnosił o przeprowadzenie dowodu na okoliczność zawarcia w przedmiotowej umowie zastrzeżenia o zawarciu jej treści w tajemnicy. W konkluzji swoich wywodów K. P. wniósł o: uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji; stwierdzanie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem; zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga jest zasadna, jakkolwiek jej argumentacja jest dość pobieżna i abstrahująca od przyczyny odmowy udostępnienia przez organy obu instancji żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, objęta zaskarżoną decyzją umowa wraz z załącznikami stanowią informacje publiczną i wniosek o udostępnienie powyższej informacji został skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 tej ustawy. Nadto zaznaczyć tu należy, iż żaden z organów administracyjnych w podjętych w niniejszej sprawie decyzjach nie twierdził, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny, czy zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa udostępnienia kopii umowy użytkowania prawa rybackiego obwodu rybackiego Zbiornika [...] na rzece [... - nr [...], nr [...], sygnatura [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wraz ze wszystkimi załącznikami, dokonana w oparciu o treść przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest prawidłowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydana w tej materii zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie jest przekonywująca i nie wyjaśnia w istocie dlaczego powołanie się na tajemnicę kontrahenta umowy - Okręg [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] – jest w danym przypadku zasadne. Wskazać tu należy, iż ani w przedmiotowej umowie użytkowania prawa rybackiego obwodu rybackiego Zbiornika [...] na rzece [...] - nr [...], nr [...], sygnatura [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., ani w aneksie do tej umowy, nie zawarto zastrzeżenia o zachowaniu w całości jej treści albo wskazanego fragmentu umowy w poufności, nie uznano jej jako tajemnicy którejkolwiek ze stron umowy. To dopiero na wyraźnie żądanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], Okręg [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w piśmie skierowanym do organu, w tej konkretnej sprawie o udostępnienie informacji publicznej na wniosek K. P., wniósł o zachowanie poufności umów użytkowania prawa rybackiego obwodów rybackich zawartych z Dyrektorem RZGW w [...], a w szczególności umowy dotyczącej obwodu rybackiego Zbiornika [...] na rzece [...] - nr [...] oraz załączników do tych umów poprzez nieudostępnianie kopii dokumentów osobom trzecim występującym z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu tego pisma Prezes Zarządu Okręgu [...] PZW w [...] stwierdził, że zapisy powołanych umów (wraz z załącznikami) są przedmiotem szczególnej ochrony, a zawarte w nich dane są niedostępne dla osób spoza Zarządu Okręgu. Dokumenty te zawierają szereg istotnych (wrażliwych) informacji, dających szczegółowy wgląd w strukturę najważniejszych wydatków (kosztów) ww. stowarzyszenia. Dostęp do tych informacji daje także możliwość oceny obciążeń organizacyjnych i technicznych. Analiza tych danych pozwoliłaby na określenie zdolności konkursowych (przetargowych) o rozwojowych, a następnie na podejmowanie działań wymierzonych w kondycję Okręgu [...] PZW oraz ograniczenie jego pozycji na rynku. Organ pierwszej instancji bezkrytycznie odniósł się do powyższych twierdzeń Prezesa Zarządu Okręgu [...] PZW i uznał, je za wystarczające do zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako przesłanki do zastosowania odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to podzielił w całości organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nie wyjaśnił dlaczego i w jakim zakresie i z jakich powodów cała żądana przez K. P. informacja nie może zostać ujawniona. W szczególności oba organy nie odniosły się do stwierdzenia dlaczego wszystkie zawarte w treści umowy informacje "dają szczegółowy wgląd w strukturę najważniejszych wydatków (kosztów) ww. stowarzyszenia" oraz "dają możliwość oceny obciążeń organizacyjnych i technicznych stowarzyszenia" w tym "pozwoliłaby na określenie zdolności konkursowych (przetargowych) i rozwojowych stowarzyszenia" i w rezultacie dlaczego ujawnienie treści rzeczonej umowy "umożliwiło by podejmowanie działań wymierzonych w kondycję Okręgu [...] PZW oraz ograniczało by jego pozycję na rynku". Dlaczego też ochroną ma być objęta umowa z 2004 r., skoro wniosek o udostępnienie informacji pochodzi z końca 2013 r. Podane tu przyczyny odmowy to tylko niewypełnione żadną treścią hasła. Takie gołosłowne wyjaśnienie sprawy jest tu niewystarczające dla wypracowania przekonywującej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jak i dla uzasadnienia udostępnienia żądanej informacji. Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, iż w tekście przedmiotowej umowy, ani w jej załącznikach (aneks) nie powzięto żadnych działań w przedmiocie objęcia jej jakąkolwiek tajemnicą ze strony Okręgu [...] PZW. Zasada jawności działania organów państwa, nazywana niekiedy "przejrzystością administracji", jest uważana za jedną z fundamentalnych wartości państwa prawa, warunek efektywnego funkcjonowania systemu demokratycznego (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 7-10). Zasada ta ma doniesienie do niniejszej sprawy, albowiem cała przedmiotowa umowa (wraz aneksem) dotyczy gospodarowania w celach wędkarskich akwenem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Umowa ta została niewątpliwie zawarta przez organ państwowy, którym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i w ramach kompetencji wynikających z art. 20 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Natomiast publiczny charakter sprawy wynika z zadań i celów gospodarki wodnej, które zostały wskazane w art. 1, art. 2 i art. 3 Prawa wodnego. Wydaje się zatem, iż przedmiotowa umowa była przedmiotem przetargu publicznego. Jeżeli tak, to tę kwestię organ winien dokładnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, gdyż wówczas do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mógłby mieć odpowiednie zastosowanie art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Powyższy przepis stanowi, że umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu, umowa zawarta w oparciu o te przepisy, podlega udostępnieniu w każdych warunkach, nawet w przypadku, gdyby zachodziły w grę przesłanki określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadniające ograniczenie dostępu do innych informacji mających charakter informacji publicznych. Takie stanowisko wynika z wyroku NSA 29 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 2215/11, który stwierdził, że jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. I OSK 155/12 zauważając, że regulacja prawna zawarta w Prawie zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. To zagadnienie jest w niniejszej sprawie szczególnie ważne i warte dokładnego wyjaśnienia, albowiem zapłata za którą zezwolono na użytkowanie danego terenu rybackiego to z jednej strony należność dla Skarbu Państwa, a z drugiej wydatek Polskiego Związku Wędkarskiego – jedynej w Polsce organizacji grupującej wędkarzy (rybaków) amatorów, a zatem stowarzyszenia monopolizującego dany obszar działalności obywateli. Stąd też obowiązek publicznego i transparentnego działania organów statutowych Polskiego Związku Wędkarskiego – tu dokładnie w niniejszej sprawie Prezesa Okręgu [...] PZW w zakresie pozyskiwania łowisk dla członków Związku i transparentność ponoszonych z tego tytułu opłat. Dlatego też trudno zrozumieć zawarte w uzasadnieniu decyzji odmownej twierdzenia, iż ujawnienie przedmiotowej umowy "pozwoliłaby na określenie zdolności konkursowych (przetargowych) i rozwojowych stowarzyszenia" i "umożliwiłoby podejmowanie działań wymierzonych w kondycję Okręgu [...] PZW oraz ograniczałoby jego pozycję na rynku". Zważyć przecież tu należy, iż Polski Związek Wędkarski nie jest typowym przedsiębiorcą przemysłowym albo handlowym, a jego działania w tym majątek są jawne. Brak tu, jak to ma miejsce np. przy działalności przemysłowej, potrzeby objęcia danej informacji tzw. know how danego przedsiębiorstwa a nadto żądana informacja dotyczy umowy z 2004 r., zatem informacje w niej zawarte mają raczej, jak należałoby przypuszczać, charakter historyczny. Podjęta z takimi wadami decyzja nie może się ostać. Narusza ona także, w sposób istotny dla wyniku sprawy, zasady procesowe to jest: art. 107 § 1 i 3 Kpa - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności poprzez brak poczynienia szeregu ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 8 Kpa - poprzez ogólne uzasadnienie przesłanek przemawiających, w ocenie organu, za odmową udostępnienia wnioskowanych informacji i nie wytłumaczenie stronie skarżącej, w sposób wystarczający i obiektywny, przyczyn negatywnego załatwienia sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która podlegała uchyleniu z uwagi na oczywistą obrazę prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, iż najistotniejsze w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest właściwe wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością ochrony danej informacji, przewidzianej w art. 5 omawianej ustawy - odwołującym się w tej materii do innych ustaw, a wyrażoną w art. art. 61 Konstytucji RP zasadą dostępu do informacji publicznej. (Porównaj tezę przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, w myśl której: "informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji".) Dlatego też, nie może być wystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmowy, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, w zaskarżonej decyzji, samo powołanie się na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie takiej decyzji odmownej musi odwoływać się do konkretnych faktów i wskazywać dlaczego dana informacja stanowi tajemnicę i jaka jest to tajemnica. Powyższe uzasadnienie jest tu nawet bardziej ważne niż sama okoliczność prawidłowego zabezpieczenia (od strony czysto proceduralnej) danej tajemnicy. Również wartości, dla których zdecydowano się odmówić udostępnienia informacji, należy skonfrontować z zasadami transparentności działania Zarządu Gospodarki Wodnej i Polskiego Związku Wędkarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daleki jest od twierdzenia czy zasadniczo żądania informacja publiczna powinna zostać udostępniona czy też nie. Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od wyważania wielu zasad (wskazano je wyżej). To autor decyzji powinien wiedzieć dlaczego dana informacja powinna zostać chroniona, jaki negatywny wpływ będzie miało jej ujawnienie. Aby prawidłowo odpowiedzieć na to pytanie należy doskonale znać obie strony przedmiotowej umowy oraz uwarunkowania rynkowe i w oparciu o tą wiedzę wskazać na argumentacje przemawiającą za prawidłowością objęcia danej informacji ochroną. Podkreślić tu należy, iż sama konstrukcja tajemnicy przedsiębiorstwa wskazana w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest szeroka i nastawiona na subiektywne (istotne dla danego podmiotu, dla rynku na którym działa) wartości. Jednakże taki walor żądanej informacji należy wykazać w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i pkt c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.