II SAB/Rz 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności Wójta Gminy [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej D. R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. R. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki drzew z nieruchomości stanowiącej współwłasność strony skarżącej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] pismo Z. R., z informacją o dokonaniu wycinki drzew na działce ewid. nr 229/2 w miejscowości W. bez wymaganego zezwolenia. D. R. w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. zawarła kierowane do SKO [...] (zwane dalej SKO) zażalenie, w którym podniosła, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wycinki drzew na działce nr 229/2 w W. prowadzone jest przez organ – Wójta Gminy [...] – opieszale. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], SKO zażalenie to uznało za nieuzasadnione. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] w jej pkt 1) wymierzył D. R. administracyjną karę pieniężną będącej współwłaścicielem działki nr 229/2 położonej w miejscowości W., obręb ewid. [...], za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia- w łącznej wysokości 5391,09 zł, tj. 3 gatunki wierzby białej. Po rozpatrzeniu odwołania D. R. SKO decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że jeżeli organ I instancji ma wątpliwości czy wycięte przez D. R. rośliny drzewiaste były drzewami, czy też krzewami to zasadnym jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego posiadającego niezbędną wiedzę z zakresu dendrologii. Kolegium podniosło także, że organ I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania procesowego tj. art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń bez właściwej oceny materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z 13 czerwca 2014 r. D. R. skierowała do SKO zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] wnosząc o stwierdzenie niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nielegalnej wycinki drzew i wyznaczenie organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, o którym mowa art. 35 k.p.a. Strona podniosła, że mimo wytycznych SKO organ I instancji odwlekał w czasie wykonanie opinii specjalistycznej, czym przedłużył w sposób nieuzasadniony postępowanie administracyjne. Dowód z opinii biegłego został dopuszczony dopiero postanowieniem z [...] maja 2014 r. W jej ocenie opinia potwierdziła jej stanowisko, że pozwolenie na dokonanie wycinki drzew nie było w realiach spawy konieczne. D. R. podkreśliła, że organ mimo jednoznacznej opinii pismem z 27 maja 2014 r. ponownie wydłużył termin załatwienia sprawy, co jest nieuzasadnione. Reasumując zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, niezgodny z wytycznymi zawartymi w art. 35 k.p.a., gdyż sprawa dojrzała do załatwienia i powinna zostać merytorycznie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. SKO postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji wyznaczając dodatkowe terminy załatwienia sprawy zrealizował obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. Oznacza to, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest obecnie uzasadnione, gdyż nie upłynął jeszcze termin rozstrzygnięcia sprawy (wyznaczony ostatnim pismem z 24 czerwca 2014 r.). Uwzględnienie zaś zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie polega właśnie na wyznaczeniu organowi dodatkowego terminu jej załatwienia, co byłoby niezasadne w sytuacji, kiedy organ już sam taki termin wyznaczył. Kolegium podkreśliło, że nie jest też zasadny zarzut D. R., podnoszony w piśmie z 9 lipca 2014 r., a dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Podało też, że organ I instancji w trakcie postępowanie pozyskał do akt sprawy opinię biegłego z zakresu dendrologii, która podlega jego ocenie. Wójt miał więc prawo oceniać przedłożoną przez biegłego opinię, w tym też uznać, że opinia ta nie jest wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy w związku z czym organ, w razie wątpliwości co do uzyskanej opinii ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania zmierzającego do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Czynności organu mają związek z meritum spawy, jednakże ich wpływ na rozstrzygnięcie nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu dotyczącym zażalenia na bezczynność organu. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy [...] w pkt 1) wymierzył administracyjną karę pieniężną D. R. będącej współwłaścicielem działki nr 229/2 położonej w miejscowości W., obręb ewid. [...], za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia - w łącznej wysokości 16 486,14 zł, określając je jako: mieszaniec międzygatunkowy wierzby z wyraźną przewagą wierzby szarej, w pkt 2) określono, że termin płatności należności odracza się na okres 3 lat, licząc od dnia wydania niniejszej decyzji pod warunkiem zachowania żywotności krzewów wymienionych w pkt 1, w pkt 3) zobowiązano D. R. do złożenia po 3 latach informacji do Wójta Gminy [...] o stanie ww. krzewów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 30 lipca 2014 r., D. R. zarzuciła Wójtowi bezczynność w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki drzew, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Wójta do wydania decyzji administracyjnej, 2) wyciagnięcie stosownych konsekwencji służbowych wobec pracownika prowadzącego postępowanie, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, które trwa już od 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest prowadzone od 19 września 2012 r., zarzuciła, że organ nie dotrzymywał terminów załatwienia sprawy. Podniosła, że Wójt zwlekał z podjęciem działań do 22 kwietnia 2014 r., aby powołać biegłego rzeczoznawcę dendrologa. Dopiero w tym dniu otrzymała pismo o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 31 maja 2014 r. Podała, że w okresie od 17 lutego do 24 kwietnia 2014 r. organ pozostawał w bezczynności. W jej ocenie organ celowo opóźnia załatwienie sprawy jedynie dlatego, że nie chce się przyznać do błędu pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne. Nadto podała, że nie udostępniono jej dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy. Zarzuciła, że Wójt nie stosuje się do zasad określonych w art. 6, 8 i 9 k.p.a., a skarżąca ponosi straty finansowe, gdyż nie może tych gruntów użytkować z uwagi na przedłużający się okres załatwienia sprawy. Jednocześnie podała, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożyła zażalenia do SKO na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki drzew. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że skarga i podniesione w niej zarzuty są bezzasadne, a postępowanie prowadzone przez organ I instancji odpowiada prawu. Wójt szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wbrew zarzutom D. R. nie pozostaje w bezczynności. Podkreślono, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, powiązane jest z wieloma pismami skarżącej kwestionującymi prowadzone postępowanie, inicjującymi wielość podejmowanych przez organ czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć, które następnie są zaskarżane w trybie administracyjnym oraz do sądu administracyjnego przez D. R. Nie bez znaczenia dla toku oraz czasu trwania tego postępowania pozostaje zatem aktywność samej skarżącej, jak też i to, że akta administracyjne "krążą" pomiędzy organami, co powoduje utrudnienie formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Reasumując, organ stwardził, że nie można uznać, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób pozorny, a czynności podejmowane są w dużym odstępie czasu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że organ wystąpił do biegłego celem wydania opinii uzupełniającej oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 14 sierpnia 2014 r., a sprawa formalnie została zakończona decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Strona skarżąca przed złożeniem skargi do WSA skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Świadczy o tym treść zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. rozpatrzonego przez SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Wyczerpanie tego trybu pozwoliło Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Strona skarżąca składała również zażalenia na opieszałe działanie organu w przedmiocie wycinki drzew na jej działce, które to zostało rozpoznane przez SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronom, iż bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast pojęcie bezczynności oddaje w pełni teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., o sygn. akt I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono : bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Zdaniem WSA nieskuteczność podejmowanych czynności procesowych organu zaznacza różnicę przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, a więc sytuacji gdy ów organ nie podejmuje jakichkolwiek działań w tym nie wydaje aktu rozpatrującego sprawę co do istoty. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r., o sygn. akt I SAB/Wa 590/13). Dowodem rozróżnienia przez ustawodawcę sprawy bezczynności organu oraz przewlekłości w prowadzonym postępowaniu jest redakcja art. 37 § 1 K.p.a. W świetle tej regulacji K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W analogiczny sposób ustawodawca skonstruował art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zastosowanie w tych przepisach spójnika "lub", oznacza, że bezczynność oraz przewlekłość należy traktować jako dwie różniące się postacie nielegalnego milczenia organu w sprawach podlegających załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Każdy z tych stanów strona może zwalczać w postępowaniu administracyjnym poprzez skorzystanie z zażalenia, o którym mowa w powołanym wyżej art. 37 § 1 k.p.a. W aktualnym orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., o sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., o sygn. akt II GSK 872/14). W sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd zobligowany jest umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Sąd nie może natomiast zapomnieć o sformułowaniu pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi w postaci orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz o wymierzeniu organowi grzywny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., o sygn. akt II SAB/Wa 635/13). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., o nr [...], rozstrzygnął sprawę dotyczącą nielegalnego usunięcia przez skarżącą krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia. Nałożono na mocy tej decyzji na stronę karę w wysokości 16 486,14 zł. Wobec tego w chwili rozpoznawania skargi, Sąd nie może zobowiązać Organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone. Nie jest natomiast bezprzedmiotowa kontrola Sądu co do stwierdzenie czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzorzec postępowania organu w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 2 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Mając na uwadze powyższe, należy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w sprawie usunięcia drzew lub krzewów przez skarżącą stronę zostało zainicjowane w dniu 31 sierpnia 2012 r. przez Z. R. Pierwsza z wydanych przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o wymierzeniu D. R. kary pieniężnej za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia, została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o nr [...]. Wymaga zwrócenia uwagi, że akta sprawy administracyjnej wraz z kasacyjną decyzją SKO wpłynęły do Urzędu Gminy [...] w dniu 21 lutego 2014 r. Biorąc pod uwagę wskazaną datę, Wójt Gminy [...] winien był stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a. zakończyć sprawę w terminie miesiąca, czyli do 24 marca 2014 r., albo też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi : w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem pierwsza czynność tego organu po zwrocie akt administracyjnych w postaci zawiadomienia o utracie statusu strony postępowania została podjęta dopiero w dniu, w którym stosownie do treści przepisu art. 35 § 3 K.p.a. należało wydać rozstrzygnięcie, czyli w dniu 24 marca 2014 r. Organ nie wskazał przyczyn usprawiedliwiających swe milczenie w sprawie. Po znacznym upływie terminu na załatwienie sprawy została podjęta przez Wójta także kolejna czynność w postaci zawiadomienia z dnia 22 kwietnia 2014 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy w dziedzinie dendrologii. W zawiadomieniu tym Wójt Gminy [...] ustalił końcowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r., którego co należy podkreślić, nie dotrzymał. Jednocześnie organ działał przewlekle bowiem zapytanie ofertowe na wykonanie opinii biegłego w zakresie dendrologii skierował do zainteresowanych w dniu 7 maja 2014 r. Należy uznać, że czynność tą podjęto ze znacznym opóźnieniem bowiem świadomość konieczności przeprowadzenia tego rodzaju dowodu Wójt Gminy [...] miał co najmniej od chwili przekazania mu kasacyjnej decyzji SKO a więc od dnia 21 lutego 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji skład orzekający Kolegium wyraźnie wskazał na potrzebę zapoznania się w niniejszej sprawie z opinią biegłego. W rezultacie opieszałego działania organu w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i jednocześnie bezczynności polegającej na niedotrzymaniu terminów kodeksowych, postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego zostało wydane w dniu 15 maja 2014 r., w sytuacji gdy Wójt powinien był załatwić przedmiotową sprawę przed 24 marca 2014 r. W aktach sprawy brak jest dowodów uzasadniających bezczynność Organu. Nie podlega kwestii, że wszelkie działania podjęte przez Wójta po dacie 24 marca 2014 r. były w swej istocie działaniami podjętymi w stanie określanym przez przepisy K.p.a. i P.p.s.a. jako bezczynność jak i opieszałe działanie organu prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, nieuzasadnione niczym milczenie Wójta przed datą 24 marca 2014 r. spowodowało, że już tym momencie organ ten działał w sposób opieszały i z naruszeniem przepisów o terminach załatwienia sprawy. Zakończenie postępowania dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. poprzez wydanie decyzji o nr [...], świadczy więc o rażącej bezczynności organu w sprawie, która toczyła się od 31 sierpnia 2012 r., a więc od ok. dwóch lat. Reasumując, należało uznać zasadność zarzutów skargi na bezczynność Wójta Gminy [...]. Strona skarżąca nie złożyła wniosku o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny. Z uwagi na fakt zakończenia postępowania przed rozpatrzeniem skargi, Sąd odstąpił od wymierzenia temu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.