II OSK 1754/15

Dnia 10 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej G. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1182/14 w sprawie ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1182/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi G. K. i J. K. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zgodności z prawem wybudowanego budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i ul. [...], na działce nr [...], w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji PINB w Tarnowskich Górach podał, że po oględzinach nieruchomości stwierdzono zgodność lokalizacji wybudowanego budynku gospodarczego i wiaty gospodarczej z przyjętym zgłoszeniem i z prawomocną na okres przyjęcia zgłoszenia decyzją Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, określającą planowaną budowę wymienionych obiektów w odległości 1,50 m od granic sąsiadujących działek. Wobec stwierdzenia powyższych faktów, prowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wybudowanego budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. na działce nr [...], stało się, zdaniem organu, bezprzedmiotowe. Odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od decyzji PINB w Tarnowskich Górach z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył M. B. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w całości i nakazał G. i J. K. rozbiórkę budynku gospodarczego oraz wiaty na nieruchomości położonej w T. na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej wymagają enumeratywnie wyliczone w art. 30 Prawa budowlanego roboty budowlane. Działanie inwestora wtedy dopiero nie będzie nosiło cechy samowoli budowlanej, gdy dla zamierzonych robót budowlanych wystarczające będzie zgłoszenie, a do wykonania robót budowlanych inwestor przystąpi nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Porównanie dokumentacji dołączonej do zgłoszenia przedmiotowych obiektów z dokumentacją fotograficzną, wykonaną podczas oględzin, pozwala na stwierdzenie, że inwestor nie wykonał dwóch odrębnych obiektów, lecz jeden obiekt, składający się z części gospodarczej i podcienia, w którym utworzono kojec dla psów. W konsekwencji powstał obiekt o wymiarach około 9,1 m x 8,1 m, a zatem niezwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy jedna część obiektu, określana przez inwestora jako "budynek gospodarczy", jak i część określana jako "wiata", posiadają wspólny dach, wsparty tak na elementach konstrukcyjnych "wiaty" jak i "budynku gospodarczego", trudno mówić o tym, iż mamy do czynienia z dwoma obiektami. Zatem w warunkach wadliwie przyjętego przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia, wystąpiła określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego. W tym postępowaniu należy rozstrzygnąć, czy usytuowanie tego obiektu jest zgodne z prawem, szczególnie, czy istnieje dopuszczalność usytuowania obiektu w odległości 1,5 m od ogrodzenia w granicy z działką sąsiadującą nr [...] oraz nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i wiaty gospodarczej, na nieruchomości nr [...], która dopuszczała sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiadującą działką. Konstrukcja zastosowana w art. 156 k.p.a. jest przykładem unieważnialności z mocą wsteczną. Dodatkowo, na skutek podjęcia uchwały nr XXVI/314/2012 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zasadne jest również badanie zgodności zrealizowanej inwestycji z prawem, m. in. z warunkami techniczno – budowlanymi, a przedmiotowa inwestycja warunków takich nie spełnia. Dopuszcza się bowiem sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro jednak został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, to należy mieć na uwadze jego zapisy, a one nie przewidują sytuowania budynków w mniejszej odległości, niż wskazane w w/w rozporządzeniu. W związku z istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma też możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której ustalenia dopuszczałyby sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) lub bezpośrednio przy tej granicy. W przedmiotowej sprawie odległość obiektu budowlanego od granicy z sąsiednią działką wynosi 1,5 m. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. wnieśli G. K. i J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1182/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji potraktował zasadę dwuinstancyjności jedynie formalnie, natomiast uniemożliwił stronom (skarżącym) weryfikację niektórych ustaleń i ocen, dokonanych po raz pierwszy dopiero w toku rozpatrywania odwołania, pomimo tego, że organ pierwszej instancji kwestii tego rodzaju nie badał. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji, który nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów prawa budowlanego i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując podstawę rozstrzygnięcia art. 104 i 105 §1 k.p.a., nie badał w ogóle niektórych kwestii, które stały się podstawą decyzji odwoławczej WINB. Ten z kolei uchylił w całości decyzję PINB, nakazując jednocześnie skarżącym rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych, pomimo umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. W czasie postępowania pierwszoinstancyjnego, na skutek uznania legalności inwestycji, w ogóle nie pojawiał się np. problem dopuszczalności, bądź braku dopuszczalności postępowania legalizacyjnego, którego podstawą jest uprzednie ustalenie wystąpienia samowoli budowlanej, a ta kwestia powinna zawsze poprzedzać wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Każdy organ powinien pamiętać, iż stosowane przez niego środki, zwłaszcza o charakterze dotkliwym dla inwestora, powinny być proporcjonalne i adekwatne do stopnia naruszenia. Tymczasem bez zbadania tej kwestii przez PINB, w drugiej instancji stwierdzono po raz pierwszy, że nie ma możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej, bowiem nie pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja określająca warunki zabudowy została uznana za nieważną. Dodatkowo Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie rozpatrywał żadnych zarzutów G. i J. K., bowiem odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie złożyła strona przeciwna, mająca sporne interesy. Zatem decyzja organu drugiej instancji o nakazie rozbiórki, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, z powyższych względów ograniczyła prawo stron (skarżących) do weryfikacji rozstrzygnięcia dla nich niekorzystnego, pozbawiając ich prawa złożenia środka odwoławczego w zwykłym toku instancji. Przy tym, skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji odwoławczej dowiedzieli się, jaka jest argumentacja przemawiająca za orzeczeniem nakazu rozbiórki i uznaniem braku możliwości legalizacji "samowoli", przez co nie mogli wcześniej przedstawić swej argumentacji. Z tych względów stosowne wnioski dowodowe zawarli dopiero w skardze do Sądu. Sąd zasadniczo nie może prowadzić postępowania dowodowego, a jedynie w bardzo ograniczonym zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dlatego to organy administracyjne powinny wyjaśnić w ramach postępowania dowodowego kwestie dla stron sporne, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu odwołujący się M. B. posiadał przymiot strony, bowiem jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących, a przedmiotowy obiekt (bądź obiekty, co jest sporne) położony jest w bardzo bliskiej odległości od jego działki (ok. 1,50 m), przez co może oddziaływać na jego nieruchomość. W tym zakresie zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, aczkolwiek zaskarżona decyzja musiała być uchylona z innych powodów, wcześniej opisanych. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2015 r. wnieśli G. K. i J. K. zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy tj. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 § 2 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji podczas gdy WSA uprawniony był tylko do uchylenia decyzji organu II instancji, a to z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który nie posiadał do takiego działania legitymacji, które to naruszenie jest wynikiem przyjęcia w niniejszej sprawi błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a, a to polegającego na przyjęciu, iż Marek Balcer posiada interes prawny w niniejszej sprawie przy braku wskazania przez WSA podstawy z prawa materialnego, która uzasadniałaby takie rozumowanie, podczas gdy interes prawny w oparciu w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego, co implikuje fakt, że osobą posiadającą interes prawny w postępowaniu jest jedynie podmiot, pomiędzy którego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne powiązanie, czyniącej ją zainteresowanym i uprawniające do udziału w postępowaniu w charakterze strony, (a w konsekwencji de facto niezasadne zastosowanie przez WSA do niniejszego stanu faktycznego art. 28 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W niniejszej sprawie strona skarżąca jako jedyny zarzut podniosła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że M. B. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że tak sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Przede wszystkim z formalnego punktu widzenia przepis, którego naruszenie zarzucają skarżący kasacyjnie, nie został prawidłowo oznaczony. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera bowiem dalsze jednostki redakcyjne - litery od a do c, przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazali, o którą z nich chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyraźnie powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednakże w skardze kasacyjnej organ nie wskazał, który z podpunktów (liter) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 miałby zostać naruszony, co uniemożliwia dokonanie żądanej przez skarżących kasacyjnie kontroli legalności zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10 orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 310/05 orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczy nakazu rozbiórki, jak to jednoznacznie wskazano w decyzji organu odwoławczego, który wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uchylając decyzję organu administracji I instancji i orzekając o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego. Wskazać należy, iż M. B. jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością skarżących kasacyjnie, a przedmiotowy budynek gospodarczy położony jest ok. 1,50 m od jego działki. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż odległość między przedmiotowym budynkiem gospodarczym, a działką M. B. może oddziaływać na jego nieruchomość. Zaznaczyć należy, iż w sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja. Zatem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 693/15, wyrok NSA z 22 maja 2013 r., II OSK 183/12, wyrok NSA z 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1350/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną błędnie zakłada, że dla inwestorów w tej sprawie, bardziej korzystny jest art. 28 k.p.a., niż art. 28 ust. 2 Pr. bud., do którego nie odwołał się Sąd pierwszej instancji. Ten ostatni przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Interes prawny wnoszącego odwołanie wynika chociażby z tego, że została stwierdzona nieważność decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczająca usytuowanie budynku gospodarczego i wiaty w odległości 1,50 m od granicy działki. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1442 ze zm.), jeżeli nie ma zastosowania ust. 2 powyższego przepisu, odległość sytuowania budynku od granicy działki wynosi 3 lub 4 m w zależności od tego czy posiada otwory okienne lub drzwiowe od strony granicy. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym właściwe zastosował art. 28 k.p.a. Wobec powyższego nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.