II SA/Wa 1246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi C.P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej – oddala skargę – Dyrektor Archiwum Państwowego [...] W. pismami z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (znak: [...]) i z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wyraził zgodę na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez [...] Spółka Akcyjna w W. Skarżący C. P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] oraz zgody z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa opisanych powyżej zgód, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W wyniku wniesionej skargi na powyższe postanowienie przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2404/11 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z kolei skarżący C. P. wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o stwierdzenie nieważności opisanych już powyżej zgód ("decyzji") Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. lub też o wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonych zgód ("decyzji") z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, powołując przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), że decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. zostały wydane na wniosek [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w W. – podmiotu niewymienionego w art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Zatem Dyrektor nie był umocowany do wyrażenia zgody na brakowanie dokumentów będących w posiadaniu [...] S.A., tj. podmiotu, który nie mógł być stroną decyzji opartej o przepisy powyższego rozporządzenia. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej: nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]), nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]). Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP uznając, iż wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Dalej podniósł, że powyższe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. należy traktować jako decyzje administracyjne, a tym samym możliwe jest złożenie wniosku o stwierdzenie ich nieważności lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód, bowiem owe zgody co do brakowania dokumentacji banku [...] S.A. w W. dotyczyły jego osoby w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych zgód. Po wniesieniu skargi przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 696/13 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia uznając, iż organ rozpatrujący sprawę winien był zastosować jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W myśl zaś art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe. Przedmiotową przeszkodą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jest w szczególności skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do formy działania administracji innej niż decyzja, czy postanowienie. Podkreślono, iż zastosowanie trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności dotyczy tylko takich władczych aktów organów administracji publicznej, które przyjmują postać decyzji lub postanowienia. Z kolei zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, wydawane są na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, który jest wewnętrznym dokumentem jednostki organizacyjnej przechowującej dokumentację, ustalonym na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698, z późn. zm.). Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej następuje na podstawie zgody dyrektora miejscowo właściwego archiwum państwowego. Brakowanie to ze strony jednostki wnioskującej polega na ocenie przydatności dokumentacji do celów praktycznych oraz wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Archiwum państwowe ze swej strony stwierdza zaś, że wśród wydzielonej do wybrakowania dokumentacji nie znajdują się materiały archiwalne. Wnioski o wyrażenie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy archiwalnej, składają dyrektorowi miejscowo właściwego archiwum państwowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślono również, iż zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, na etapie przygotowywania tych wniosków, w przypadku trudności w ocenie brakowanej dokumentacji niearchiwalnej, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej, zwraca się do miejscowo właściwego archiwum państwowego o przeprowadzenie ekspertyzy. A zatem merytoryczny udział właściwego miejscowo archiwum państwowego jest możliwy już na etapie przygotowywania przez daną jednostkę dokumentacji do brakowania. Uwzględniając powyższe, zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno – techniczną o charakterze nadzorczym. Nie jest jednocześnie decyzją administracyjną, a więc władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Akty władcze administracji winny mieć wyraźną podstawę w normach rangi ustawowej, co wynika nie tylko z art. 6 k.p.a., ale i art. 7 Konstytucji RP. To z przepisu prawa materialnego wynikać musi, iż załatwienie danej sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, nie istnieje norma prawa materialnego, wskazująca, iż zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej następuje w drodze decyzji, a gdy taka norma nie istnieje, nie można jej domniemywać. Skoro więc zgody nie stanowią decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a., to nie można stwierdzić ich nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast jeśli chodzi o przyczyny podmiotowe, to przede wszystkim wymienić można brak przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. Z kolei od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się normę prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa i obowiązki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie istnieje norma prawa materialnego, z której odwołujący się mógłby wywieść swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również taka norma nie została ustanowiona od czasu wydania poprzedniego postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] stycznia 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów procesu, w tym utraconych zarobków według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że sporne zgody zawierają minimalne elementy decyzji administracyjnej, a więc określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie – w tym wypadku "zgoda na brakowanie dokumentów" oraz podpis decydenta. Ponadto "zgody" – decyzje zawierają datę wydania oraz przywołują podstawę prawną wydania decyzji. Zatem mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a. Tym samym nie jest zasadne stanowisko Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zgoda na brakowanie dokumentów jest czynnością materialno – techniczną. W takim stanie rzeczy, skoro brak jest ograniczeń wynikających z innych ustaw, możliwym jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) lub też o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), gdyż z art. 1 k.p.a. wynika, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego podlegają kontroli postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący nie zgodził się również z tym, iż nie wykazał interesu prawnego i faktycznego w wydaniu wnioskowanych decyzji o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. Podkreślił, że prowadzi spór przed sądem cywilnym o zwrot środków pieniężnych powierzonych [...] S.A., zaś bank zniszczył dokumentację dotyczącą prowadzonego w I Oddziale [...] S.A. w W. konta bankowego skarżącego na podstawie przedmiotowych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. Sąd cywilny badając zasadność powództwa uznał natomiast, iż bank działał w ramach obowiązujących przepisów, nie dopuszczając się bezprawności, jednocześnie zaznaczając, iż "sąd cywilny co do zasady nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej kontroli decyzji administracyjnych". W takim stanie rzeczy przeprowadzenie "kontroli administracyjnej", czyli wszczęcie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Archiwów Państwowych pozwoli na stwierdzenie, czy pozwany bank zniszczył dokumenty w oparciu o decyzje wydane z naruszeniem prawa. W dalszej kolejności dokonał wywodu co do jego interesu prawnego i stwierdził, że gdy nie jest się stroną decyzji o brakowaniu dokumentów, to doktryna używa pojęcia "prawo refleksowe" tak, aby wskazać źródła interesu prawnego, którymi są normy prawa materialnego regulujące stosunki zobowiązaniowe łączące skarżącego z uczestnikami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o brakowaniu dokumentów. Przepisami zaś łączącymi go z [...], który prowadził jego konto, są art. 725 k.c. z którego wynika, że przyjmuje on obowiązki depozytariusza, z którymi związana jest powinność zwrotu zgromadzonych na rachunku środków pieniężnych. Obowiązek taki wyraźnie akcentuje art. 726 k.c., który przyjmuje, że bank na każde żądanie posiadacza rachunku zobowiązany jest do zwrotu w całości lub części wykazanych w nim środków pieniężnych. Dodał też, że zgody dotyczące brakowania dokumentacji banku [...] S.A. w W. dotyczyły jego osoby w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków. W skardze została przedstawiona także obszerna argumentacja na okoliczność, że kwestionowane przez skarżącego zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dodał również, że w sprawie dwóch pierwszych zgód Dyrektora Archiwów Państwowych, Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym już w stanie faktycznym wyrokiem o sygn. akt I OSK 1665/12, oddalił skargę kasacyjną, zaś trzecia zgoda Dyrektora Archiwów Państwowych nr [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej z dnia [...] marca 2007 r. – znak [...], nie była jak do tej pory przedmiotem rozpoznania. Jednakże poglądy NSA w tamtej sprawie nie są wiążące, gdyż nie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności (vide np.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 sierpnia 1967 r. sygn. akt II CZ 68/67 "Prawomocne postanowienie o odrzuceniu pozwu nie korzysta z powagi rzeczy osadzonej)". W odpowiedzi na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w odniesieniu do zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nr [...] i [...] zachodzi powaga rzeczy osądzonej (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12) i wprawdzie prawomocnie zakończone postępowanie nie dotyczyło zgody nr [...], to jednak argumenty skarżącego są identyczne z podniesionymi w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, że wprowadzono nim dwie samodzielne i niezależne od siebie podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jednakże przyczyny owe nie zostały w ustawie ani zdefiniowane, ani też sprecyzowane, zatem – w ocenie Sądu – należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w ewidentny i niewątpliwy sposób są przeszkodą do wszczęcia postępowania. Badając przedmiotową sprawę na samym wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast według art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu i powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) odnoszą się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej przez sąd sprawie. Stąd też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się rozstrzygnięta już dana kwestia, to nie może zatem stanowić przedmiotu oddzielnego badania. W przypadku wyroku oddalającego skargę powagą rzeczy osądzonej zawarte jest bowiem rozstrzygnięcie, że decyzja jest zgodna z prawem, a więc nie zawiera takich wad prawnych, które wymagałyby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, co już wyżej opisano w stanie faktycznym uzasadnienia, skarżący C. P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (znak: [...]) oraz zgody z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (znak: [...]), zaś Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa opisanych powyżej zgód, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W wyniku wniesionej skargi na powyższe postanowienie przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2404/11 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie. Natomiast skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o stwierdzenie nieważności opisanych już powyżej zgód, tj. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (znak: [...]) i z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (znak: [...]) oraz dodatkowo zgody z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (znak: [...]). Zatem w stosunku do zgody z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (znak: [...]) oraz do zgody z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (znak: [...]), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) i wobec powyższego, chociażby już tylko z tego powodu, zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcia postępowania w myśl art. 61a k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zgodę z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (znak: [...]), to wskazać należy, że ma mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. Nr 123, poz. 698 ze zm.), wydano rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) i w myśl § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, dokumentacja niearchiwalna, o której mowa w § 1, podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, zaś brakowanie dokumentacji niearchiwalnej polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę (ust. 2), a według ust. 3, brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, następuje na podstawie zgody. Z kolei na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, wnioski o wyrażenie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, składają dyrektorowi miejscowo właściwego archiwum państwowego, a w przypadku trudności w ocenie brakowanej dokumentacji niearchiwalnej, o czym stanowi się w § 7 ust. 3 rozporządzenia, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 2, zwraca się do miejscowo właściwego archiwum państwowego o przeprowadzenie ekspertyzy. Stwierdzić w tym miejscu należy, że – co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – akt organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej winien mieć wyraźną podstawę w ustawie. Innymi słowy musi istnieć kompletna norma prawna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (vide: T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36 – 38 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być natomiast eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się bowiem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Stąd też, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, tzn. gdy brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). Skoro zaś tak, to zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, nie jest rozstrzygnięciem władczym o prawach lub obowiązkach strony, lecz stanowi czynność materialno – techniczną. Innymi słowy oznacza to, że nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie jest możliwie stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a., bowiem procedowanie nieważnościowe dotyczy jedynie decyzji, bądź postanowień dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Zatem jest to kolejna przesłanka o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w myśl art. 61a k.p.a. Stanowisko takie jest tożsame z poglądem judykatury, bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12 stwierdzono się m.in., że: "Z zastosowanego w § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia – terminu "zgoda" nie ma podstaw do interpretacji, że jest to czynność prawna będąca oświadczeniem woli organu administracji publicznej wyprowadzonym z autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtująca uprawnienie jednostki. Wprowadzona forma odpowiada znamionom czynności materialno – technicznej, która to czynność nie kształtuje uprawnienia (obowiązku) jednostki. Jest oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej, opartym na ocenie prawidłowości przeprowadzonej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji niearchiwalnej. Daje podstawy do działań faktycznych – wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Nie dają podstaw do wyprowadzenia innego charakteru prawnego czynności zgody, o której stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia, art. 6, art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 stanowiąc o obowiązywaniu w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności nie daje podstaw do wyprowadzenia formy władczego działania – formy decyzji, gdy regulacja materialnooprawna takiej podstawy nie wprowadza. Art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej, przesądza bowiem wyłącznie, że jest to forma załatwienia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje strukturę decyzji, a nie wyznacza zakres stosowania tej formy działania przez organy administracji publicznej. Wywody skargi kasacyjnej co do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia takiej formy działania w razie braku regulacji materialnoprawnej władczego orzekania o uprawnieniu (obowiązku) jednostki". Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie, a dodać należy, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nie muszą występować łącznie i wystarczy jakakolwiek z nich, iż skarżący nie legitymował się przymiotem strony, a stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z tego mianowicie powodu, że nie ma żadnej normy prawa materialnego, z którego mógłby on wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ze stanowiska judykatury wynika też, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. I nie można też w niniejszej sprawie wywieść skutecznie interesu prawnego z prawa refleksowego. Z tego mianowicie powodu, że interes ten nie ma samodzielnego bytu prawnego, a aktualizuje się dopiero wtedy, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji, a zwłaszcza decyzji merytorycznej wpływającej na ten interes, uzyskuje on pewną samodzielność, stanowiąc podstawę np. do wnoszenia przez stronę zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych. Bez wątpienia natomiast skarżący ma interes faktyczny lecz, co należy odróżnić od interesu prawnego, jest to sytuacja, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem, ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego dającego mu określone prawa lub obowiązki. Ów interes faktyczny wynika przy tym z uwagi na zawisłą sprawę przed sądem powszechnym przeciwko [...] S.A. w W. Stąd też skarżący jest niewątpliwie bezpośrednio zainteresowany wynikiem niniejszej sprawy, a konkretnie wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej udzielonych temu podmiotowi przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...] W. Jednakże z faktu tego oraz przywołanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie można wywodzić jego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. W tym miejscu również należy wskazać na cytowany już wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego którym stwierdzono między innymi, że: "Nie są zasadne zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznanie jednostce statusu strony jest uzależnione od przyznania w określonym zakresie przedmiotowym ochrony prawnej, nadając moc interesu prawnego. Interes prawny to zatem interes chroniony w przepisach prawa materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego. Takich podstaw nie daje też art. 5 i art. 63 lit. b/ ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.). Z regulacji czynności bankowych oraz regulacji czeku gotówkowego nie można wyprowadzić interesu prawnego władczej konkretyzacji uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie daje też art. 303 Kodeksu karnego. Koncepcje teoretyczne prawa refleksowego nie mogą zmienić regulacji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny musi mieć podstawy w normie materialnego prawa administracyjnego. Przepisy Kodeksu cywilnego, przepisy Kodeksu karnego nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie dają też powołane przepisy ustawy – Prawo bankowe.", którą to tezę Sąd w niniejszym składzie przyjmuje jaką własną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.