II SA/Po 561/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr 121, Burmistrz Miasta Z., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J. D. oraz T. D. z dnia (...) października 2012 r. dotyczącego zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. (...), działki nr (...). (...), (...), (...), orzekł o odmowie zmiany swojej własnej decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., Burmistrz Miasta Z. określił na wniosek Gminy Miasto Z., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr (...), (...) i (...), położonych w Z. przy ul. (...). Następnie decyzją z dnia (...) września 2011 r. decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2009 r. została na podstawie art. 155 K.p.a. przeniesiona na T. i J. D., przy czym równocześnie zmieniono ustalone warunki zabudowy w ten sposób, że zmieniono obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy oraz ustalono wysokość budynku na max 8,00 m. Burmistrz Miasta Z. kolejnymi decyzjami wydanymi na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję z dnia (...) grudnia 2009 r., w ten sposób, że zmienił załącznik graficzny do decyzji (decyzja z dnia (...) stycznia 2012 r.), nachylenie połaci dachu (decyzja z dnia (...) marca 2012 r.) oraz obowiązujące i nieprzekraczalne linii zabudowy (decyzja z dnia (...) marca 2012 r.) Wnioskiem z dnia (...) października 2012 r. (data wpływu do organu: (...) października 2012 r.) T. i J. D. zwrócili się do organu o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2009 r. poprzez zmianę wysokości budynku na max 9,00 m. oraz wrysowanie w załączniku graficznym linii ogrodzenia od jeziora. Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. Burmistrz Z., działając na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2009 r. w zakresie wysokości budynku, wyjaśniając, że budynek we wnioskowanej wysokości został już zrealizowany, oraz odmówił wrysowania z załączniku graficznymi linii ogrodzenia. Na skutek odwołania wniesionego przez T. i J. D. od decyzji z dnia (...) listopada 2012 r., w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy, co do wrysowania z załączniku graficznymi linii ogrodzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. uchyliło w całości decyzję z dnia (...) listopada 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta Z. uzyskał z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego informację, iż inwestycja objęta wnioskiem jest już realizowana, przy czym inwestorzy dopuścili się istotnego naruszenia ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, dokonując podwyższenia budynku z wysokości 7,96 m na wysokość 8,82 m. Dodatkowo, w piśmie z dnia (...) września 2013 r. organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że postanowieniem z dna (...) lipca 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy powyższej inwestycji, z uwagi na fakt ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nakładając równocześnie na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne organ I instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w stosunku do inwestycji, w stosunku do których prowadzone jest już postępowanie legalizacyjne, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy z dnia 08 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie, niemożliwym stało się wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmieniającym jej charakterystyczne cechy. Odnosząc się natomiast do samej możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie przewidzianym przez art. 155 K.p.a., organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione warunki uzasadniające jego zastosowanie. Przeciwko zmianie decyzji przemawia bowiem interes społeczny – skoro wnioskodawcy, lekceważąc ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dokonali korekty pierwotnego zamierzenia budowlanego w zakresie jego wysokości i realizowali go bez uzyskania wymaganej prawem decyzji, to ich działanie nie mogło zostać zaakceptowane przez wydane przez organ decyzji zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a., gdyż sankcjonowałoby to stan niezgodny z prawem. Wskazano, że przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, która wykazała, że zabudowa istniejąca na działkach nr (...) i (...), która stanowi jedyny punkt odniesienia dla realizowanej inwestycji, wskazuje, że na terenie analizowanym występuję zabudowa o wysokości 7,0 – 7,5 m. Stąd uczynienie zadość wnioskowi inwestorów, w zakresie ustalenia wysokości budynku w granicy 9,00 m., stanowiłoby naruszenie zasad ustalania warunków zabudowy, a więc stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii ogrodzenia działki podniesiono, że ustalona linia zabudowy jest jednakowa dla wszystkich działek i powinna zostać utrzymana z uwagi na konieczność utrzymania ładu przestrzennego. Zwrócono uwagę, że choć inwestorzy przedstawili pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych z dnia (...) września 2012 r., to jednak pozwolenie powyższe dotyczyło możliwości montaży ogrodzenia z drewnianych paneli, nie zaś miejsca jego usytuowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. D. oraz J. D. wnosząc o jej zmianę i wyrażenie zgody na zmianę linii ogrodzenia oraz podwyższenie wysokości budynku mieszkalnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 155 K.p.a., jak również naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 7 K.p.a. oraz naruszenie art. 32 Konstytucji. Zdaniem skarżących w sprawie zostały spełnione warunki uzasadniające wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 155 K.p.a. W szczególności zmiana położenia ogrodzenia jest podyktowana koniecznością ochrony ich mienia, a więc wskazuje na słuszny interes odwołujących. Brak uwzględnienia przez organ I instancji pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został przy tym zakwalifikowany przez skarżących jako naruszenie art. 7 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia (...) października 2013 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko organu I instancji, że w stosunku do inwestycji, co do których prowadzone jest już postępowanie legalizacyjne, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy z dnia 08 lipca 1994 r. Prawo budowlane niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wynika wprost z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzono się również z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że przeciwko wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 155 K.p.a. przemawia interes społeczny, zaś ewentualna zmiana warunków zabudowy stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. D. i J. D. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 2 i 32 Konstytucji, art. 7 art. 8, art. 139 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 155 K.p.a, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wobec zaskarżenia decyzji z (...) listopada 2012 r. jedynie w części obejmującej odmowę zmiany linii ogrodzenia, pozostała ona w mocy w zakresie ustalenia wysokości budynku, a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 K.p.a., a więc zasady reformationis in peius. Inwestorzy, działając w zaufaniu do działań administracji publicznej ukończyli budowę, której wysokość odpowiadała wysokości ustalonej w decyzji z listopada 2012 r. Wskazując na postępowania dotyczące innych nieruchomości położonych przy nieruchomości skarżących wyjaśniono, że organ I instancji wydał warunki zabudowy zawierające postanowienia odpowiadające wnioskowi skarżących. W skardze powtórzono wreszcie argumentację zawartą w odwołaniu, że w sprawie spełnione są przesłanki, o jakich mowa w art. 155 K.p.a. uzasadniające zmianę decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, Baza NSA, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Mieć bowiem należy na względzie, że w świetle powołanego powyżej przepisu możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej, na co wskazuje bezpośrednio treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie, w ocenie Sadu, skoro przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym nie jest dopuszczalne w takiej sytuacji wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia mogłoby bowiem prowadzić do legalizacji robót budowlanych poza trybem przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też wnioskować o jej zmianę, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dna (...) lipca 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w (...) przy ul. (...), z uwagi na fakt ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nakładają równocześnie na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym, jak zasadnie przyjął organ I instancji, a wraz za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niemożliwym stało się wydanie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że w świetle powołanych powyżej przepisów, uzyskanie warunków zabudowy, w stosunku do inwestycji już realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, jest możliwe jedynie w trybie przewidzianym przez art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. A więc już w powyższych względów organy administracji publicznej nie mogły uczynić zadość wnioskowi inwestorów i zmienić ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2009 r. Niezależnie od powyższej okoliczności podnieść należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 155 K.p.a. uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacji powyższa przesądza, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Baza NSA). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś art. 61 powołanej powyżej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11, Baza NSA). Uczynienie zadość wnioskowi inwestora nie może bowiem prowadzić do naruszenia zasad ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku dokonania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zrealizował powyższy warunek i przed wydaniem decyzji sporządził analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu. Ujawniła ona w sposób jednoznaczny, że zabudowa istniejąca obecnie na działkach nr (...) i (...), która stanowi jedyny punkt odniesienia do realizowanej inwestycji, pozwala przyjąć, że na terenie analizowanym występuję zabudowa o wysokości 7,0 – 7,5 m. Stąd uczynienie zadość wnioskowi inwestorów, w zakresie ustalenia wysokości budynku w granicy 9,00 m., stanowiłoby naruszenie zasad ustalania warunków zabudowy, a więc stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Przeprowadzona analiza wskazuje, że również ustalona linia zabudowy jest jednakowa dla wszystkich działek i powinna zostać utrzymana z uwagi na konieczność utrzymania ładu przestrzennego. Oznacza to, że ewentualna zmiana decyzji o warunkach zabudowy stanowiłaby naruszenie przepisów ustaw szczegółowych – przeciwko jej zmianie przemawiają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powtórzyć bowiem należy raz jeszcze, że szczególne przepisy powyższej ustawy sprzeciwiają się określeniu w trybie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, na nowo i w inny niż wynikający z analizy sposób, wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem. Dodatkowo, jak zasadnie wyjaśnił organ I instancji, przeciwko zmianie decyzji o warunkach zabudowy przemawia interes społeczny. Skoro wnioskodawcy, lekceważąc ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dokonali korekty pierwotnego zamierzenia budowlanego w zakresie jego wysokości i realizowali go bez uzyskania wymaganej prawem decyzji (na co zwrócono uwagę już w decyzji z dnia (...) listopada 2012 r.), to ich działanie nie mogło zostać zaakceptowane przez wydanie przez organ decyzji zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a., gdyż sankcjonowałoby to stan niezgodny z prawem. Odnosząc się do akcentowanego w skardze zarzutu istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia (...) listopada 2012 r. w zakresie zmiany wysokości budynku, wskazać należy, że jak zauważono w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1826/10, Baza NSA, zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 K.p.a., z pominięciem procedury przewidzianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Jak wskazuje analiza akt sprawy przed wydaniem decyzji z dnia (...) listopada 2012 r. organ I instancji nie sporządził analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Tym samym choć odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione jedynie w części, w jakiej odmówiono skarżącym zmiany decyzji o warunkach zabudowy, to jednak organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji w całości, i w powyższym zakresie nie był związany zasadą niemożności orzekania na niekorzyść strony określoną w art. 139 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do powyższego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) grudnia 2009 r. w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.