II GSK 969/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Hanna Kamińska Maria Myślińska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 566/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we [...] na rzecz [...] 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 566/12, oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Celnej we [...] – po rozpatrzeniu zażalenia [...] (zwanej dalej spółką), na postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej we [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej w skrócie: o.p.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na wcześniejsze postępowanie administracyjne, w którym Dyrektor Izby Celnej we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 58 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego, udzielone spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we [...] z dnia [...] marca 2007 r. ([...]). Po rozpatrzeniu odwołania spółki od rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej we [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Wskutek zaskarżenia przez spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sąd ten – wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. (III SA/Wr 323/11) – oddalił skargę spółki. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. (II GSK 6/12) Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] maja 2011 r. W dniu 30 czerwca 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej we [...] wpłynął wniosek spółki o przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we [...] udzielonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektora Izby Skarbowej we [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. – odmówił wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we [...] zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., co spotkało się z zażaleniem tego podmiotu. Rozpoznając zażalenie spółki, Dyrektora Izby Celnej we [...] nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia objętego zażaleniem spółki. Organ zażaleniowy zauważył, że cofnięcie spółce w całości zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 58 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego, uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia takiego zezwolenia, dlatego też, na podstawie art. 165a o.p., należało odmówić wszczęcia wnioskowanego przez spółkę postępowania. Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji jest związany swoją wcześniejszą decyzją cofającą zezwolenie, co wynika z art. 212 o.p. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we [...] bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt wstrzymania wykonania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, gdyż okoliczność ta nie rozstrzyga kwestii zasadności cofnięcia zezwolenia. Według organu odwoławczego, sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem spółki nie ma charakteru merytorycznego, nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy, polegający na przerwaniu stosunku procesowego, który powstał po złożeniu przez spółkę wniosku o przedłużenie zezwolenia z dnia 15 marca 2007 r. Z tych też względów nie można było uwzględnić szeregu zarzutów dotyczących cofnięcia zezwolenia, gdyż postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte, a samo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odnosi się do kwestii proceduralnych. W konsekwencji zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów ustawy o grach hazardowych (ze względu na ich sprzeczność z Konstytucją i prawem wspólnotowym) są bezzasadne, albowiem w rozpatrywanej sprawie proceduralnej nie miały one zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sposób załatwienia niniejszej sprawy (przez odmowę wszczęcia postępowania w kwestii przedłużenia zezwolenia) nie oznacza, że gdyby nawet spółka dysponowała ważnym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych, to jej wniosek o przedłużenie zezwolenia byłby załatwiony pozytywnie. Dyrektor Izby Celnej powołał się przy tym na unormowania zawarte w art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.g.h.) wywodząc, że z przepisów tych wynika niedopuszczalność przedłużania na kolejne 6 lat dotychczasowych (wydanych pod rządem ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwoleń w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności przepisów prawa unijnego, organ odwoławczy zaakcentował, że zasady te miałyby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyby prawo krajowe nie uregulowało określonej kwestii lub gdyby wystąpiła niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 566/12 oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] września 2012 r. Sąd I instancji w pierwszej kolejności przypomniał, że wniosek spółki, który wpłynął do Dyrektora Izby Celnej we [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r., został złożony po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi spółki na decyzję uchylającą zezwolenie (wyrok z dnia 7 października 2011 r., III SA/Wr 323/11) oraz po wniesieniu przez spółkę skargi kasacyjnej od tego wyroku, a więc już po zawisłości sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. (II GSK 6/12) wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej we [...] z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]), nierozpoznając dotychczas skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przeszkody formalnoprawne do procedowania i orzekania merytorycznego w sprawie przedłużenia terminu obowiązywania uchylonego zezwolenia. Prawidłowo zatem organ odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we [...] z dnia [...] marca 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. WSA wskazał na art. 212 zdanie pierwsze o.p., zgodnie z którym organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Odmiennie od sformułowanej w art. 128 o.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, unormowanie zawarte w art. 212 o.p. – statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji – dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przewidzianym. Zdaniem Sądu I instancji takie związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki powinien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Organ musi zatem uwzględniać skutki prawne jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Tym samym, orzekając co do wniosku strony skarżącej, organ był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro uzyskała ona przymiot ostateczności i nie została dotychczas negatywnie zweryfikowana w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istniała więc formalna przeszkoda do orzekania w sprawie przedłużenia terminu zezwolenia, skoro samo zezwolenie zostało cofnięte. Orzekanie merytoryczne w zakresie zmiany zezwolenia (przedłużenia terminu), które zostało cofnięte decyzją ostateczną (choć jeszcze nieprawomocną), oznaczałoby nierespektowanie przez organ treści wydanej, własnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie art. 212 o.p. Przestał już bowiem istnieć – w znaczeniu materialnym – przedmiot postępowania w zakresie zmiany elementów stosunku administracyjnoprawnego. Nie można przy tym nie zauważyć istniejącej, zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej obu spraw, z których druga – zainicjowana wnioskiem strony skarżącej – oznaczałaby w istocie ingerencję w treść materialnego stosunku administracyjnoprawnego wiążącego ten organ na podstawie art. 212 o.p. W kontekście wywodów dotyczących związania organu wydaną przez siebie decyzją (art. 212 o.p.), WSA zauważył, że Dyrektor Izby Celnej we [...] – odmawiając spółce wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia – prawidłowo zastosował dyspozycję art. 165a § 1 o.p., wszak skutki prawne ujęte w art. 212 o.p. mieszczą się w zbiorze przyczyn (innych niż wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Użyte w art. 165a § 1 wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" trzeba bowiem wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwaną dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 §1 punkt 1) lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wyrokowi zarzucono bezzasadne uznanie, iż zgodne z prawem jest postanowienia władzy celnej, wydanego przy naruszeniu art. 165a §1 w zw. z art. 212 o.p., to jest odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku strony z powodu wydania wcześniejszego orzeczenia ostatecznego, którego wykonalność została jednak wstrzymana. W konsekwencji kasator zarzucił także naruszenie art. 61 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez faktyczne pozbawione podstawy prawnej, uchylenie, w zaskarżonym wyroku, korzyści płynących dla strony z dobrodziejstwa wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w toku postępowania zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z treści art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawo strony do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza w szczególności możność powoływania nowej argumentacji na ich poparcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1999 r., I CKN 448/98, LexPolonica nr 353780). Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. nie daje natomiast możliwości rozszerzenia czy uzupełnienia podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Powyższe koresponduje z ciążącym na kastorze obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub formalnego), które – jego zdaniem – zostały przez Sąd I instancji naruszone. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstrukcja skargi kasacyjnej nie jest w pełni prawidłowa. Stawiając bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie wskazano jednoznacznie, z naruszeniem jakich przepisów prawa materialnego zarzut jest związany. Zważywszy jednak na uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjąć należało, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Podstawę prawną wydania zaskarżonego do WSA we Wrocławiu postanowienia był przepis art. 165a § 1 o.p. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Komentowany przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania podatkowego, lecz także instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W przepisie tym zostały bowiem uregulowane podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Przepis art. 165a § 1 o.p. ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego określona w art. 165a § 1 o.p. jest tożsamo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego (administracyjnego); 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15). Treść art. 165a § 1 o.p. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Nie są to bowiem przesłanki stricte procesowo-prawne lecz faktyczne. Użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", akcentującego na termin "wszczęcie" wskazuje, że określona w art. 165a § 1 o.p. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania) a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czym innym jest jednakże brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania. Istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, "iż zgodne z prawem jest postanowienie władzy celnej wydane przy naruszeniu art. 165a § 1 w zw. z art. 212 o.p.", w sytuacji gdy w następstwie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę strony na decyzję z dnia 27.05.2011 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na powadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. (II GSK 6/12) wstrzymał wykonanie ww. decyzji. Z powyższego wynika, że już w dacie wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we [...] z dnia [...] marca 2007 r. na powadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, decyzja z dnia [...] cofająca to zezwolenie nie podlegała wykonaniu. Wstrzymanie wykonania tejże decyzji było aktualne także w dacie wydania decyzji przez organ II instancji ([...]) aż do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13.06.2013 r. (II GSK 6/12), którym uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Należy również podkreślić, że wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] pochodzi z [...] a więc został złożony po wydaniu przez NSA postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Okoliczność ta znana była z urzędu organowi orzekającemu w ww. postępowaniu oraz w niniejszej sprawie. Wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych miało ten skutek, że decyzja ta nie eliminowała z obrotu prawnego zezwolenia na prowadzenie działalności w ww. zakresie. Oznacza to, że strona nie została pozbawiona możliwości realizacji uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia, w tym ubiegania się o jego zmianę. Za nietrafne uznać należało stanowisko Sądu I instancji wyrażone na tle art. 212 o.p., a odnoszące się do tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany. W sprawach tych nie jest zachowana omawiana tożsamość. Rozstrzygnięcia w ww. sprawach dotyczą uprawnień lub obowiązków adresata decyzji, nie są tożsame, różne są również stany faktyczne. Związanie organu decyzją (w rozumieniu art. 212 o.p.) dotyczy wyłącznie sprawy, w której decyzja ta została wydana i wobec tego nie było usprawiedliwionych podstaw do uznania, że w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia organ był związany decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia – tym bardziej decyzją, której wykonanie zostało wstrzymane przed złożeniem wniosku. Decyzja ta mogła mieć charakter prejudycjalny, gdyby była prawnie skuteczna. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 165 o.p. musi być dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (por. uwagi do identycznie brzmiącego art. 61a § 1 k.p.a. A. Plucińskiej-Filipowicz w: Komentarzu do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex/el 2011). Sąd I instancji dokonując wykładni art. 165a § 1 o.p., co do wyrażenia "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" miał na uwadze to, że przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę, jednakże nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 212 zdanie pierwsze o.p. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Istota regulacji zawartej w tym przepisie polega na tym, że organ, który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji czy zmienić sytuacji prawnej adresata decyzji. Doręczenie decyzji powoduje związanie organu decyzją przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym i od daty doręczenia decyzji jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Sąd I instancji jak wynika z motywów zaskarżonego orzeczenia miał na względzie art. 212 zd. pierwsze o.p. jednakże dokonał jego błędnej wykładni i błędnie ocenił przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania określonej w art. 165a § 1 o.p. Sytuacja, że została wydana decyzja nieostateczna czy też ostateczna w innej przedmiotowo sprawie aniżeli sprawa, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania nie oznacza na gruncie art. 165a § 1 o.p., że zaistniała w sposób oczywisty przyczyna przedmiotowa stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania. Sąd w swej ocenie nie uwzględnił, że rozstrzygnięcie objęte tego rodzaju decyzją, z uwagi na treść art. 212 zd. pierwsze o.p., może mieć w okolicznościach konkretnej sprawy np. charakter prejudycjalny. Ponadto z uwagi na to co wyżej wskazano, na gruncie art. 165a § 1 o.p., jak trafnie zarzuca kasator, ma znaczenie fakt, czy decyzja taka jest nieostateczna, ostateczna czy też nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonania. Zatem dla oceny czy zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania zasadnicze znaczenie ma w niniejszej sprawie okoliczność, że żądanie zmiany decyzji dotyczy decyzji wyeliminowanej z obrotu decyzją ostateczną, której wykonanie wstrzymano. Istotnym przy tym jest wobec treści art. 165a §1 o.p., czy tego rodzaju okoliczności wynikają wprost z treści żądania, czy też z jednoznacznych dokumentów, którymi organ dysponuje. Wszystkie te kwestie powinny być uwzględnione przy ocenie złożonego przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, iż bezspornym jest, że w dacie złożenia wniosku dotyczącego zmiany przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, decyzja cofająca to zezwolenie była ostateczna. Związanie organu (który wydał tę decyzję) o jakim stanowi art. 212 zd. pierwsze o.p. nie uprawniało do takiego rozumienia art. 165a § 1 o.p., z którego wynikać miało, że wystąpiła na etapie wszczęcia postępowania przeszkoda wykluczająca jego wszczęcie. Złożone w tym przedmiocie żądanie – przy prawidłowym rozumieniu art. 165a § 1 o.p. - wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do dalszego bytu prawnego decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności, przy uwzględnieniu także skuteczności prawnej decyzji, która miała na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji. Takie rozumienie art. 165a § 1 oraz art. 212 zd. pierwsze o.p. obligowało organy do uwzględnienia przy rozpoznawaniu wniosku i zażalenia, nie tylko tego czy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna, ale też czy w tym czasie nie wstrzymano jej wykonania. Tej ostatniej okoliczności nie uwzględnił organ ani też Sąd I instancji, którego uwadze ta kwestia umknęła. Reasumując stwierdzić należy, że trafne okazały się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące wykładni art. 165a § 1 o.p. w kwestii prawidłowego rozumienia określonej w tym przepisie instytucji prawnej odmowy wszczęcia postępowania i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, uznając, że jest zasadna, bowiem zarzut niewłaściwego rozumienia art. 165a § 1 w zw. z art. 212 zd. pierwsze o.p. jest usprawiedliwiony. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd wywody i w trybie art. 165 § 1 i 3 o.p. rozpozna wniosek [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.