I OSK 584/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/14 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], przeznaczona została pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S[...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz byłego właściciela – P. G. odszkodowania z tytułu przejęcia wyżej wskazanych działek na własność Skarbu Państwa w wysokości 345.019,00 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania P. G., decyzją z dnia 24 marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. - dalej "specustawa"), nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do treści art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej "u.g.n."), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Organ podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowiła grunty orne, pastwiska, nieużytki i łąki, a dojazd do niej możliwy jest drogą żwirową. Na działce występowały nasadzenia, na powierzchni 2 ha obsiana była pszenżytem i znajduje się na niej kanalizacja drenarska. Działka nr [...]/2 również stanowiła grunty orne, a dojazd do niej możliwy jest drogą gruntową. Na działce znajduje się linia energetyczna. Z kolei działka nr [...]/1 stanowiła grunty orne, las, a dojazd do niej możliwy jest drogą żwirową. Na działce zlokalizowana jest kanalizacja drenarska i sieć wodociągowa. Otoczenie powyższych działek stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Biegły zaznaczył, że wykaz nasadzeń na działkach znajduje się na stronie 6 i 7 operatu, natomiast znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna, nie stanowi własności właściciela gruntu, nie wpływa na wartość gruntu i zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że gmina Raczki nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy odnotowano jedynie kilka takich transakcji, a ich jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od 25,00 zł do 88,24 zł/m2 - średnia cena to 48,19 zł/m2. Na stronie 17 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny dlatego przyjęto do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej "rozporządzenie"). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 21 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy średniej cenie wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na kwotę 33.284,16 zł. Z kolei wartość pszenżyta znajdującego się na 2 ha działki nr [...] biegły wycenił na kwotę 7.164,00 zł. Wartość drzewostanu określono techniką wskaźnikową według wartości drewna na pniu drzewostanu. Łączna wartość nasadzeń na nieruchomości oszacowana została na kwotę 34.753,00 zł. Dokonano również zwiększenia uzyskanej wartości odszkodowania o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011–2012 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda Podlaski dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę Podlaskiego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego, a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego, przekonały organ, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia. Odnosząc się do wniosku właściciela nieruchomości o wykup pozostałej części nieruchomości, organ zaznaczył, że nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu odszkodowawczym. Odnośnie natomiast do zarzutu zaniżenia przez rzeczoznawcę majątkowego średnicy drzew znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, organ podał, że biegły w piśmie z dnia 11 września 2013 r. szczegółowo wskazał, iż podczas wizji lokalnej w dniach 4 grudnia 2012 r. i 17 maja 2013 r. dokonano dokładnych pomiarów drzewostanu oraz inwentaryzacji. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym w dniu 8 lipca 2013 r. operacie szacunkowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. G. zarzucając jej naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, co doprowadziło do wadliwego wniosku stanowiącego podstawę wyceny, a w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady korzyści; II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, tj. a) art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267- dalej "Kpa"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a także wobec pominięcia, istniejącej w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, hipoteki na nieruchomości, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania; b) art. 28 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego określenia stron postępowania; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności; d) art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych; e) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez naruszenie podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ błędnie uznał, iż rynek lokalny odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast rynek regionalny jest tożsamy z obszarem województwa. Nie można bowiem wykluczyć, że w niniejszej sprawie właściwy dla wycenianej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną "rynek regionalny" będzie obejmował część sąsiedniego województwa, tj. warmińsko-mazurskiego. Stąd błędne było twierdzenie biegłego, że na rynku lokalnym i regionalnym brak było dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej. Skarżący wskazał ponadto, że z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wygasła hipoteka na przedmiotowej nieruchomości, bowiem została ona spłacona. Wojewoda, orzekając o ustaleniu odszkodowania, winien był zatem odnieść się do tej kwestii, bowiem prawo to powinno zostać uwzględnione w decyzji, nawet w sytuacji gdy wobec spłaty wierzytelności prawo to wygasło. W ocenie skarżącego, błędnie określono również strony niniejszego postępowania, bowiem pominięto Bank Spółdzielczy Oddział w R., na rzecz którego w księdze wieczystej wpisana była hipoteka umowna zwykła. Późniejsza spłata wierzytelności nie eliminuje praw banku jako strony niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia 8 lipca 2013 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w tym zakresie należało podzielić. Operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia 9 maja 2013 r., z którego wynika, że na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uznać należało za nieuzasadniony. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie R. (których ceny wahały się od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha – średnio 24.473,65 zł/ha), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie – waga 50%, dostępność komunikacyjna – waga 20%, rodzaj użytków - waga 15% oraz poziom kultury rolnej – waga 15%. Następnie ocenił cechy działek wycenianych i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono ostatecznie na kwotę 33.284,16 zł. Biegły ustalił również wartość upraw na działce nr [...] i nasadzeń na działkach nr [...], nr [...]/2 i nr [...]/1. Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 Kpa). Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez pominięcie jako strony postępowania oraz w sentencji decyzji organu I instancji wierzyciela hipotecznego, tj. Banku Spółdzielczego Oddział w R. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe było bowiem ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz P. G. Z ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji wynikało wprawdzie, że nieruchomość na dzień 21 grudnia 2012 r. obciążona była hipoteką umowną zwykłą z tytułu zadłużenia wobec Skarbu Państwa na rachunek Banku Spółdzielczego w R., jednakże już z zaświadczenia Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. z dnia 16 maja 2013 r. (a zatem sprzed wydania decyzji organu I instancji) wynika, że skarżący nie posiada kredytu zabezpieczonego hipoteką na przedmiotowej nieruchomości. Potwierdził to również sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego protokół z badania księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości z dnia 23 maja 2013 r. Choć zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Sąd przyjął – uwzględniając okoliczność, że hipoteka do dnia wydania decyzji odszkodowawczej została wykreślona z księgi wieczystej, iż prawidłowo organ zastosował powołany wyżej przepis prawa ustalając odszkodowanie, we wskazanej w decyzji wysokości, wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, jak również (w przypadku organu odwoławczego) nie uznając ww. Banku za stronę niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: a) § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającym na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania: - gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - mimo, iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., - z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju; b) przepisu § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2013r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014., znak [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła m.in., że z zasady błędne i rzutujące na cały proces oceny prawidłowości działania organów administracji jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte zaskarżonym wyroku, gdzie Sąd I instancji uznał, iż wyceniana nieruchomość miała w dniu wydania decyzji o zezwoleniu inwestycji drogowej przeznaczenie rolne, a zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać zastosowany w zakresie ustalania wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne. Sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasada korzyści" stanowi podstawę gwarancji słusznego odszkodowania dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, które zostało zdefiniowane w Konstytucji. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Należy również przyjąć, że w zakresie wyboru odpowiedniego systemu wyceny nieruchomości, opartego na ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości, ustawodawca nie pozostawił organom oraz rzeczoznawcom władzy dyskrecjonalnej - muszą one bowiem zastosować - po uwzględnieniu analizy różnych systemów wyceny i ich rezultatów (wartości nieruchomości przy założeniu przeznaczenia dotychczasowego i nowego) - system względniejszy dla podmiotu uzyskującego odszkodowanie. Zaniechanie przeprowadzenia takiej analizy, bądź ograniczenie jej do domysłów należy uznać za naruszenie art. 134 u.g.n. Do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie, gdzie rzeczoznawca samodzielnie, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" i tym samym pozbawił się danych badawczych. W konsekwencji rzeczoznawca zastosował mniej korzystną dla skarżącego metodę wyceny nieruchomości, co następnie zostało bezpodstawnie zaaprobowane w decyzjach organów administracji oraz Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku. W warstwie ekonomicznej, z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż obranie przez rzeczoznawcę metody porównania z nieruchomościami przyległymi, stanowiącymi w większości grunty rolne, znacznie zaniżyło wycenę rzeczonych nieruchomości oraz skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania. Z analizy operatu szacunkowego wynika, iż obrane do próby ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wykazały średnią cenę za metr kwadratowy na poziomie 48,19 zł, co daje w przybliżeniu 8-krotnie wyższą stawkę za metr kwadratowy w stosunku do ostatecznie przyjętej przez rzeczoznawcę i Wojewodę Podlaskiego. Już sam ten fakt powinien zwrócić uwagę organów administracji i Sądu I instancji, iż zgodnie z zasadą korzyści (z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) metodą względniejszą dla wywłaszczanego będzie porównanie cen transakcyjnych z obszaru określonych rynków nieruchomości. Zdaniem strony w niniejszej sprawie tylko oparcie operatu o § 36 ust. 4 rozporządzenia może doprowadzić do zrealizowania przyjętej przez ustawodawcę dyrektywę korzyści, przy tym bez znaczenia jest okoliczność, iż w dniu wydania odpowiedniej decyzji nie została ujawniona zmiana przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym miejscu należy również podkreślić relację jaka występuje między art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. a § 36 ust. 1-4 Rozporządzenia. Jak absolutnie trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 5 marca 2013 r. (I SA/Wa 2476/12) "Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie może wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu - ustawie". Mając na względzie powyższą konstatację, należy podkreślić, iż rozporządzeniem (a konkretnie jego subsumcją) nie można ograniczyć prawa wywłaszczanego do potencjalnie korzystniejszego sposobu wyceny nieruchomości (zagwarantowanej ustawową zasadą korzyści i konstytucyjną zasadą godziwego odszkodowania) i to tylko dlatego, że w dniu wydania odpowiedniej decyzji formalnie nie była dokonana zmiana przeznaczenia nieruchomości. Odmienna interpretacja (zastosowana w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę Podlaskiego i aprobowana kolejno przez Ministra Infrastruktury i Sąd I instancji) prowadziłaby do usankcjonowania stanu, w którym interpretacja przepisów niższego rzędu (rozporządzenia) może być sprzeczna z wykładnią literalną przepisu ustawowego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) - i to w stopniu niedającym się pogodzić z jednoznacznym brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że za błędne uznać należy utożsamienie przez rzeczoznawcę majątkowego (a przede wszystkim aprobata tego stanowiska przez organy I i II instancji oraz Sądu I instancji) zakresu przedmiotowego "rynku lokalnego" i "regionalnego" nieruchomości z granicami jednostek podziału administracyjnego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły obrazy prawa materialnego, tj.: § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n Stawiając zarzuty strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje z województwa warmińsko- mazurskiego Zarzuty okazały się niezasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność P. G., która zastała przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S[...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zawiera ona szereg rozwiązań swoistych, mających charakter wyjątkowy. Ustawa ta bowiem ma za zadanie realizację celu szczególnego, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Zatem to przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami pozostałych ustaw. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższej ustawy wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 23 specustawy nakazuje natomiast w sprawach nieuregulowanych w dziale 3 tej ustawy regulującym nabywanie nieruchomości pod drogi, w tym kwestie odszkodowania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie stanu nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 17 u.g.n. jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości ( art. 134 ust.3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134. ust.4). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię tę przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ten właśnie dowód - operat szacunkowy, wykazując jego wadliwość w zakresie określonym w skardze kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i rozważone. Prawidłowej również ocenie poddany został podstawowy w rozpoznawanej sprawie dowód w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego. Sąd I instancji należycie także ocenił operat szacunkowy i uznał go za prawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy, rzeczoznawca musi uwzględnić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności treść § 36 ust. 1, który stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Z treści art. 154 ust. 1 u.g.n wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W sprawie niniejszej, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przyjmując jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dlatego bez znaczenia dla potrzeb rozstrzygnięcia pozostaje aktualne przeznaczenie wyżej wskazanej nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest, że gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmieniona uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]), zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że jeżeli w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego aktu prawnego. Analiza cen nieruchomości drogowych wskazała bowiem, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia "lokalny rynek nieruchomości" i "regionalny rynek nieruchomości" (§ 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2016 r. poz. 486) – ( patrz: wyrok NSA z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1739/13, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10 , publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Z wyżej wskazanych regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Pogląd ten w pełni podziela skład NSA orzekający w niniejszej sprawie. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy, organy administracji i Sąd I instancji prawidłowo zdefiniowały badany rynek lokalny jako obszar gminy R. i powiatu s., a rynek regionalny jako obszar województwa podlaskiego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.