IV SAB/Po 66/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. R.kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2012 r. P. R. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt) o udostępnienie informacji w następujących kwestiach: 1) jakie były sumaryczne kwoty darowizn od mieszkańców na rzecz gminy [...] w latach 2007-2011 w ramach wniosków o przyłączenie wodociągu i kanalizacji, 2) jakie były łączne koszty w 2011 r. związane ze składem, wydawaniem i dystrybucją czasopisma informacyjnego [...] oraz później [...], 3) kiedy będzie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej dokument związany z wykonaniem budżetu gminy za 2011 r., 4) jakie koszty poniósł Urząd Gminy oraz jakie uzyskał dotacje od sponsorów (kwotowo w rozbiciu na poszczególne dotacje) w 2011 r. na organizację wszystkich imprez o charakterze rozrywkowym, a w szczególności Dni Gminy [...], Koncert [...] i Święto [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Wójt umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia Wnioskodawcy informacji publicznej polegającej na udostępnieniu treści dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy [...] w latach 1990-2010" tzw. audytu prawno-finansowego. Wnioskodawca, mimo wezwania nie wykazał w jakim zakresie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, objętej wnioskiem, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, charakter informacji której udostępnienia domagał się wnioskodawca wskazuje, że jest to informacja przetworzona. Skoro jednak Wnioskodawca nie pozostał bezczynny, lecz odnosząc się do wezwania, odmówił wskazania interesu publicznego, należało wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji publicznej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 126/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę Wnioskodawcy - uchylił obie opisane decyzje. Sąd stwierdził, że wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznej prostej, która nie wymaga przetworzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1245/13 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. NSA ocenił stanowisko sądu I instancji w przedmiocie charakteru audytu jako trafne. Żądanie nie dotyczyło informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako udip). Udostępnienie tego istniejącego dokumentu jest bowiem zwykłym zabiegiem związanym z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dnia 14 kwietnia 2014 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek P. R. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie pełnej zawartości dokumentu "Opinia w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy [...], Urzędu Gminy [...] oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy [...] w latach 1990-2010". Wnioskodawca, wskazując na wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1245/13, wezwał Wójta do wykonania wyroku i udostępnienie pełnej zawartości audytu prawno-finansowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Wójt poinformował, że "stosowna dokumentacja" została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej w dniach [...] stycznia 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r., przy czym dokumentacja została poddana anonimizacji. Część informacji nie posiada waloru informacji publicznej, dlatego nie podlega udostępnieniu. Informacje te zostały sporządzone na potrzeby Urzędu Gminy i mają służyć w postępowaniu w konkretnych sprawach dotyczących interesu prawnego Gminy, a tym samym ich udostępnienie mogłoby dostarczyć pozostałym stronom postępowania informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Wójt ocenił, że prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 126/13 został wykonany. Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. P. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta w udzieleniu informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznej bez anonimizowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2014 r.; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości odpowiadającej stopniowa zawinienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Napisał, że treść głównego dokumentu została opublikowana w dniu [...] stycznia 2014 r. Na brakujące szesnaście załączników musiał czekać do [...] kwietnia 2014 r. Udostępniona informacja, która w całości winna zostać uznana jako informacja publiczna, została zmodyfikowana w znacznej mierze poprzez swobodną i szeroko zakrojoną anonimizację, która polegała m.in. za zaczernieniu dużej objętości dokumentu. W jednym tylko załączniku: "Opinia prawna ws. możliwości zasiedzenia przez Gminę [...] nieruchomości w [...]" zaczerniono około 40% zawartości dokumentu, przy czym we fragmentach pozostających jako jawne znaleźć można zarówno imię i nazwisko osoby fizycznej, numer działki czy też numer księgi wieczystej. Trudno zrozumieć na czym polega zastosowana anonimizacja. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Napisał, że nie jest tak, że przeprowadzenie anonimizacji części żądanych przez Skarżącego dokumentów stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. W istocie jest to zabieg, który ma polegać na udzieleniu informacji publicznej w zakresie najpełniejszym, ale zgodnie z przepisami prawa. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zanonimizowanie wnioskowanych danych stanowi jedynie przetworzenie informacji i nadal może ona stanowić informację prostą (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11 [w:] LEX). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zostało przesądzone, że żądanie udostępnienie dokumentu "Opinia w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy [...], Urzędu Gminy [...] oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy [...] w latach 1990-2010" nie dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę [tutaj: wniosek o udostępnienie audytu prawno-finansowego] a później sąd administracyjny, są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych. Również ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1245/13. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, teza 8 do art. 153). Należy stwierdzić, że żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W konsekwencji podstawową powinnością Sądu rozpoznającego niniejszą skargę było zbadanie, po ocenie czy skarga została wniesiona skutecznie, czy Wójt należycie i w całej rozciągłości wyrok uwzględnił, a przez to, czy uwolnił się od zarzutu pozostawania w bezczynności. Zgodnie z art. 21 udip do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10 Lex nr 672923). Sąd stwierdza, że skarga została wniesiona skutecznie. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że audyt prawno-finansowy wraz załącznikami został upubliczniony na stronie internetowej BIP Gminy, w formie zeskanowanych dokumentów, przy czym akapity w poszczególnych dokumentach zostały zaczernione (zanonimizowane). Skarżący został poinformowany w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 12v), stanowiącym odpowiedź na wezwanie do wykonania ww. wyroku zapadłego w sprawie, że część informacji zawartych we wnioskowanej dokumentacji nie posiada waloru informacji publicznej, dlatego nie podlega udostępnieniu, bowiem "Informacje te zostały sporządzone na potrzeby Urzędu Gminy i mają służyć w postępowaniu w konkretnych sprawach dotyczących interesu prawnego Gminy", a tym samym ich udostępnienie mogłoby dostarczyć pozostałym stronom postępowania informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Spór dotyczy uprawnienia Gminy do zaczernienia (zanonimizowania) poszczególnych fragmentów dokumentu. Z przepisów udip wynika, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04 września 2014 r., IV SAB/Po 42/14 i wskazane tam orzecznictwo; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 udip) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Sąd uwzględnił skargę na bezczynność, bowiem nie zgadza się z takim załatwieniem wniosku, jak uczynił to Wójt. Sprzeciw budzi uzasadnienie stanowiska Wójta. Powiadomienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o powodach odmowy udostępnienia poszczególnych fragmentów jest zdawkowe i ogólnikowe, a przez to niemożliwe do skontrolowania. Co do zasady sąd podziela pogląd, że udostępnienie, upublicznienie np. opinii prawnej sporządzonej na potrzeby konkretnego postępowania w którym Gmina jest stroną, a więc sporządzonej za publiczne pieniądze, dostarczyłoby pozostałym stronom tego postępowania informacji – ze szkodą dla Gminy. Nie do przyjęcia jest sytuacja, że Gmina udostępnia dokumenty wytworzone dla potrzeb konkretnego postępowania (w którym jest stroną), tylko dlatego, że jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stawiałoby to Gminę w pozycji gorszej od pozostałych stron postępowania, utrudniając w dodatku ochronę interesów gminy np. poprzez rezygnację z opinii prawnej tylko po to, aby zapobiec instrumentalnemu wykorzystaniu przepisów udip. Tylko w ten sposób można wyważyć prawo dostępu do informacji publicznej, z dbałością o zachowanie poufności informacji sporządzonych na potrzeby konkretnych spraw sądowych. Oraz uwolnić się od zarzutu nadużywania dbałości o poufność poszczególnych informacji. W uznaniu Sądu więc skoro w skład audytu prawno-finansowego wchodzą informacje ,które podlegają ochronie z uwagi czy to na ustawę o ochronie danych osobowych czy tajemnicę przedsiębiorstwa ,czy inne ,które winny ulec anonimozacji A stanowią informację publiczną to powinny zostać zanonimizowane i organ jednocześnie powinien wydać decyzję , z której jednoznacznie wynikłoby jakie fragmenty informacji zostały zanonimizowane . Tylko bowiem wtedy doszłoby do faktycznej możliwości skontrolowania przez sąd , czy organ uczynił to prawidłowo. Natomiast jeżeli jakiś fragment audytu nie stanowi informacji publicznej tak jak opinia prawna sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania sądowego (niezakończonego prawomocnie) stanowiąca załącznik do audytu to organ powinien powiadomić o tym zwykłym pismem Wyjaśnienia organu muszą być możliwie szczegółowe i odnoszące się do poszczególnych załączników z dokładnym ich opisem. Czym innym jest bowiem fakt sporządzenia np. opinii prawnej od jej zawartości. Opisanej ochronie może, choć nie musi podlegać, tylko to drugie. Jeżeli Wójt uważa, że konkretny fragment dokumentu stanowiącego informację publiczną nie może zostać udostępniony, to powinien wydać decyzję administracyjną, na podstawie art. 16 ust. 1 udip. – jeżeli fragment znajduje się w audycie prawno-finansowym. Jeżeli dany fragment znajduje się w załączniku do audytu prawno-finansowego, Wójt dokonuje oceny, czy dana informacja jest informacją publiczną, czy też nie jest, i zastosować właściwą formę, w zależności od okoliczności. Każdorazowo Wójt winien należycie uzasadnić motywy swojego działania. W niniejszej sprawie Opinia w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy [...] oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy [...] w latach 1990-2010 składała się z jednego dokumentu głównego i 16 załączników Odpowiedź udzielona przez wójta zawarta w jednym piśmie cyt.; " w niniejszej sprawie dokonano udostępnienia dokumentacji wskazanej we wniosku, która została poddana anonimizacji .Część informacji zawartych we wnioskowanej dokumentacji nie posiada waloru informacji publicznej, dlatego nie podlega udostępnieniu" nie jest właściwym załatwieniem wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 roku. Sąd zaznacza, że zaprezentowane stanowisko nie oznacza modyfikacji oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniach obu ww. wyroków IV SA/Po 126/13 oraz I OSK 1245/13. Granice sprawy IV SA/Po 126/13 określiły akty wydane w sprawie, w związku z czym sądy administracyjne obu instancji skupiły się na formalnoprawnej ocenie dokumentu - audyt prawno-finansowy, już istniejącego. I nie potrzebowały do tego tekstu audytu ani tekstu załączników. Granice niniejszej sprawy wyznaczyło udostępnienie przez Wójta informacji prostej: audytu prawno-finansowego w niepełnym względem wniosku zakresie, bowiem z zaczernieniem (zanonimizowaniem) poszczególnych akapitów i zdawkowym wyjaśnieniem, w "zwykłym" piśmie. Możliwa jest zatem sytuacja, że istnieją podstawy do odmowy udostępnienia poszczególnych fragmentów dokumentu. Z powyższych względów sąd uznaje, że sprawa wszczęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: audytu prawno-finansowego wraz z załącznikami, nadal nie została właściwie załatwiona, a Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu wniosku. W związku z tym sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązał Wójta do załatwienia wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (punkt pierwszy wyroku). Zarazem Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na względzie, że Wójt nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi i realizował wytyczne sądu zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 126/13, a niezgodny z prawem sposób załatwienia wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji (punkt drugi wyroku). Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny . O kosztach postępowania (punkt trzeci wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).