I OZ 572/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.K. na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 96/14 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Wójta Gminy Osiek Mały w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić pkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 96/14, po rozpoznaniu skargi P.K. na bezczynność Wójta Gminy Osiek Mały w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Wójta Gminy Osiek Mały na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 18 sierpnia 2014 r., a w dniu 20 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Osiek Mały udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację. Tym samym, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest w dniu 12 listopada 2014 r. niemożliwym stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też postępowanie sądowe podlegało umorzeniu, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności nie był znaczny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. wskazując, że niezbędnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie był jedynie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sąd wskazał, że wprawdzie P.K. był reprezentowany przez radcę prawnego T.K., to jednak w okresie od dnia 11 sierpnia do dnia 9 października 2014 r. wniósł on do Sądu 26 skarg – wszystkie na bezczynność organów samorządu gminnego w różnych gminach, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skargi te dotyczą żądania udzielenia informacji w zakresie umów o obsługę prawną z kancelariami. Treść skarg ma charakter szablonu, który jest tylko w nieznacznym stopniu zindywidualizowany. Skargi wniesiono w nieskomplikowanych, niemalże identycznych stanach faktycznych i z identyczną argumentacją prawną. Sporządzenie kolejnych tego rodzaju skarg sprowadziło się w istocie do naniesienia niewielkich zmian w opisie stanu faktycznego, poprzez zindywidualizowanie organu, podanie daty złożenia wniosku, daty jego odebrania przez organ i stwierdzenia, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Sytuacja taka miała również miejsce w przedmiotowej sprawie, która jest kolejną, rozpoznaną przez Sąd, skargą P.K. Zdaniem Sądu I instancji, sporządzenie skargi w niniejszej sprawie było czynnością, która z uwagi na swoją prostotę i szablonowość nie rodziła potrzeby skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Sąd zwrócił również uwagę, że skarżący reprezentowany przez radcę prawnego T.K. wniósł nie tylko do tutejszego Sądu, ale i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych na terenie całego kraju, w niewielkim odstępie czasu masowo jednakowe skargi na bezczynność wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w zakresie udzielenia informacji, czy zawierano umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a jeśli tak o udostępnienie treści tych umów. Z wydanych w tych sprawach orzeczeń wynika, że pełnomocnik skarżącego w sposób jednakowy sformułował ich treść (zarzuty, żądania, wnioski, uzasadnienie), ograniczając swój wysiłek intelektualny – przy sporządzaniu kolejnych skarg - do wprowadzenia zmian w zakresie oznaczenia organu oraz okresu wykazywanej bezczynności. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji nie sposób uznać, by skala aktywności pełnomocnika skarżącego w każdej kolejnej sprawie była adekwatna do ich treści. Zważywszy więc, że we wszystkich pozostałych sprawach pełnomocnikowi skarżącego przyznano wynagrodzenie, Sąd przyjął, że do niezbędnych kosztów postępowania w niniejszej sprawie nie można było zaliczyć wynagrodzenia pełnomocnika, którego rola sprowadziła się do odpowiedniego zredagowania skargi i jej podpisania. Nie można było bowiem uznać w ocenie Sadu, w kontekście pozostałych skarg P.K. w tym samym przedmiocie, że działanie jego pełnomocnika było niezbędne do celowego dochodzenia praw strony. P.K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 12 listopada 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 34 p.p.s.a, art. 35 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż tylko w skomplikowanych sprawach skarżący może korzystać z pomocy pełnomocnika profesjonalnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a tym samym ograniczenie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw skarżącego z udziałem pełnomocnika przed tym Sądem oraz zanegowanie prawa skarżącego do złożenia skargi na bezczynności Wójta przy udziale profesjonalnego pełnomocnika i reprezentowania przed Sądem, a tym samym ograniczanie skarżącemu prawa do sądu oraz wynikającego z niego prawa do pomocy prawnej, pomimo że p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia takiej skargi do sądu administracyjnego i jej popierania przez profesjonalnego pełnomocnika; 2) art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 209 p.p.s.a, art. 201 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), poprzez ich błędną wykładnię i wprowadzenie kryteriów, które nie wynikają z przepisów prawa – p.p.s.a. i powyższego rozporządzenia: a) "treść skarg ma charakter szablonu, który jest tylko w nieznacznym stopniu zindywidualizowany", b) "sporządzenie skargi w przedmiotowej sprawie było czynnością, która z uwagi na swoją prostotę i szablonowość nie rodziła potrzeby skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika" c) niezasądzenie od organu na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania z uwagi na to, iż w innej sprawie sądowoadministracyjnej skarżącemu zasądzono koszty postępowania sądowego, - a w dalszej kolejności ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie pełnego zwrotu kosztów postępowania, z pominięciem kosztów zastępstwa procesowego; 3) niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Sąd nie mógł miarkować wysokości opłaty za czynności radcy prawnego poniżej stawki minimalnej określonej w w/w rozporządzeniu, bowiem zgodnie z obowiązującą zasadą zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, którą w doktrynie określa się mianem "zasady kosztów celowych", Sąd nie ma możliwości pominięcia tych kosztów lub (w odniesieniu do wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika) zasądzenia ich poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości. Z kolei okoliczność powołana przez Sąd, iż pełnomocnik skarżącego sporządził skargi na bezczynność – w ocenie Sądu – w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym, nie ma żadnego wpływu na określenie wysokości kosztów zastępstwa procesowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasądzenia od organu na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania; 4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez przerzucenie odpowiedzialności za bezczynność organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w bezczynności organu. Mając na powyższe, P.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt III wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W myśl z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniosek o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 (art. 209 p.p.s.a.). Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli w sytuacji gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 201 § 1 p.p.s.a.) Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, zgodnie z treścią art. 205 § 2 p.p.s.a., zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa wyższej, w przypadku reprezentowania strony przez radcę prawnego określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, podstawę zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 – 4 rozporządzenia. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości sprawy. Stosownie do treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia, stawka minimalna radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji wynosi 240 zł. Z powyższych regulacji wynika, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na zasądzenie, w razie uwzględnienia skargi w całości (w tym również na skutek umorzenia postępowania w wyniku autokontroli organu), zwrotu kosztów postępowania poniżej stawek minimalnych. Użycie w rozporządzeniu pojęcia stawki minimalnej oznacza, co do zasady, że stanowi ona minimalne "wynagrodzenie" jakie przysługuje radcy prawnemu czy adwokatowi za prowadzenie danego rodzaju sprawy i które, jako składnik kosztów procesu, jest podstawą rozliczeń tych kosztów między stronami procesu. Nie ma przeszkód, aby strona korzystająca z pomocy radcy prawnego umówiła się, przy zastosowaniu kryteriów określonych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, na opłatę w wyższej wysokości od minimalnej stawki opłaty przewidzianej za pomoc prawną dla danego rodzaju sprawy. W takim przypadku, wysokość umówionego wynagrodzenia nie jest wiążąca dla sądu przy dokonywaniu rozliczenia kosztów procesu. Sąd, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego, bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Uwzględnienie tych przesłanek następuje jednak zawsze w granicach określonych w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a więc z uwzględnieniem stawek minimalnych. Zasądzenie kosztów postępowania według stawek niższych niż minimalne byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby takie stawki przewidywała umowa pomiędzy stroną a pełnomocnikiem. Podstawę prawną dla takiego porozumienia zawiera § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia i jest to jedyny przepis, który uzasadnia odstąpienie od stosowania stawek minimalnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OZ 1203/13; z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OZ 216/15; z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I OZ 247/15, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem uznał, że możliwie jest odstąpienie od stosowania stawek minimalnych, a tym bardziej całkowite odstąpienie od zasądzenia kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. O tym, jakie koszty należy uznać za niezbędne i celowe, co do zasady decyduje bowiem Sąd, za wyjątkiem jednak sytuacji określonych w art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd nie ma możliwości pominięcia tych kosztów lub zasądzenia ich poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości. Błędne jest ponadto stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro 26 skarg P.K. wniesionych do WSA w Poznaniu, jak również do innych sądów administracyjnych ma w istocie tożsamy charakter, to zasądzanie w każdej z tych spraw wynagrodzenia dla pełnomocnika nie powinno być zaliczone do niezbędnych kosztów postępowania strony zastępowanej przez radcę prawnego. Każda bowiem ze złożonych skarg na bezczynność dotyczy innego wniosku skarżącego i innego organu, a zatem innej sprawy sądowoadministracyjnej, choć rodzajowo podobnej. Nie można tu więc mówić o tożsamym charakterze skarg. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Kwestia zwrotu kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego będzie rozstrzygana przy ponownym orzekaniu przez Sąd pierwszej instancji w przedmiocie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania. Orzekając w powyższym przedmiocie, Sąd powinien rozważyć, czy istniały podstawy do uiszczenia wpisu od zażalenia na postanowienie zawarte w pkt III wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 227 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie kosztów, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (§1). Od zażaleń, o których mowa w § 1, nie pobiera się opłat sądowych (§2).