II GSK 159/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 423/14 w sprawie ze skargi P. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz P. Ś. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 12 listopada 2014r. sygn. akt: I SA/Bk 423/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę P. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] czerwca 2014r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości i uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. Ś. kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Ś. 15 maja 2013r., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 725,67 ha i pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 725,67 ha. W lipcu 2013r. złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofał z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działki rolne oznaczone identyfikatorem: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,84 ha. Następnie 8 stycznia 2014r. złożył zmianę do wniosku, w której dokonał podziału działki rolnej oznaczonej identyfikatorem ACB o powierzchni 4,38 ha zadeklarowanej w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 na działki rolne oznaczone identyfikatorem ACB o powierzchni 3,93 ha, ACBB o powierzchni 0,45 ha. Jednocześnie w tym samym dniu, Skarżący złożył wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofał z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,39 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z [...] kwietnia 2014r. przyznał Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości za 2013r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżący w niniejszej sprawie złożył dwukrotnie zmiany do pierwotnie złożonego wniosku o przyznanie płatności, które to żądania zostały przez organ uwzględnione. Początkowo Skarżący deklarował powierzchnię 725,67 ha, zaś po zmianie i wycofaniu wniosku w zakresie 2,28 ha, pozostała, uwzględniona przez organ powierzchnia wyniosła 723,39 ha. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z 17 maja 2010r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2010r. do 15 marca 2015r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z 7 czerwca 2011r. i wynika z §2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i §2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4-Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 777,49 ha, Skarżący zobowiązał się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Natomiast w roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w wariancie 2.3 i 5.1 wynosiła 723,39 ha. W roku 2013 Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1, co potwierdzały złożone 30 lipca 2013r. i 8 stycznia 2014r. wycofania części wniosku z programu rolnośrodowiskowego. W zw z naruszeniem §4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącym zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano §38 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust. 2 pkt 1 płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Organ odwoławczy za niezasadne uznał podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania podkreślając, że w świetle obowiązujących regulacji organy ARiMR są zobowiązanie jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej, nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. II. Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach wsparcia bezpośredniego wraz z sankcjami, zarzucając: -naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm.) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARiMR nie stosuje sankcji; -naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a obecnie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo, że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; -naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; - naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez naruszenie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi Ś. Spółka Jawna z [...] lutego 2013r.); -naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez Organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r., a obecnie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, -obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., s. 1, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 (du-3682) w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r., a obecnie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady; -naruszenie §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I i II instancji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania mimo, że wyrok WSA w Łodzi z 5 września 2013r., III SA/Łd 651/13, wyroki WSA w Białymstoku z 23 grudnia 2013r., I SA/Bk 472/13 oraz z 23 grudnia 2013r., I SA/Bk 521/13 wskazują jednoznacznie na stosowanie błędnej wykładni przez ARiMR odnośnie §38 ust. 6 w/w rozporządzenia. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu przez "nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Takie rozumienie przywołanych zapisów uwzględnia cel analizowanej regulacji, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zajętych pod elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w pkt 35 stanowi m.in., że płatności rolnośrodowiskowe powinny odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Art. 36 lit. a ww. Rozporządzenia stanowi, że wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 - Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych m.in. poprzez płatności rolnośrodowiskowe. Należy ponadto zwrócić uwagę na Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. W pkt 5 preambuły tego aktu akcentuje się, że jako część obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności, rozporządzenie (WE) nr 73/2009 określa pewne zobowiązania zarówno państw członkowskich, jak i rolników indywidualnych, w zakresie utrzymywania trwałych użytków zielonych. Konieczne jest ustanowienie szczegółów określania stosunku użytkowanych trwałych użytków zielonych do gruntów rolnych, oraz określenie indywidualnych zobowiązań, które będą obowiązywały rolników w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że stosunek ten maleje na niekorzyść trwałych użytków zielonych. Płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sankcjonuje natomiast utraty posiadania gruntów rolnych składających się na obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Prawodawca nie stwierdza w żadnym z przepisów analizowanego rozporządzenia, że "niezachowanie trwałych użytków zielonych" oznacza również utratę posiadania gruntów. Tak również trzeba odczytywać §38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z nią przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a ponadto do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Sankcji z §38 ust. 6 nie stosuje się zatem, gdy nie zachowanie przez rolnika wskazanego charakteru gruntów nastąpiło w wyniku przeniesienia w drodze umowy ich posiadania lub utraty ich posiadania, jeżeli do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Jeśli więc w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości nie pomniejszonej o 20% sankcję. W §39 ust. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika obszaru gruntów, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Nieuzasadnione jest stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo także sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20% całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Samo stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty ich posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo daje podstawę do pomniejszenia kwoty płatności niewątpliwie taką wykładnię właśnie stanowi. Organy przyjęły, że Skarżący nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i w konsekwencji zastosowały §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W sprawie nie podjęto jednak żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w §38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. IV. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1.w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię §38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw z §4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia i art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników -poprzez uznanie, że ,,nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo" należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn, 2.błędną wykładnię §39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-poprzez przyjęcie, iż wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych na których rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe wyklucza zastosowanie sankcji z §38 ust. 8 rozporządzenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w §2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Białymstoku. Zauważyć także trzeba, iż środek odwoławczy przywołuje jedną podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów prawa unijnego, wskazujących na doniosłą rolę trwałych użytków zielonych dla polityki rolnej, tak w aspekcie ogólnounijnym jak i krajowym. Zgodnie z punktem 5 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009, na państwa członkowskie, ale i również na producentów rolnych, został nałożony obowiązek zachowania określonej relacji powierzchniowej pomiędzy trwałymi użytkami zielonymi a gruntami rolnymi. Państwa członkowskie zobowiązane zostały przy tym do reagowania (poprzez ustalanie indywidualnych zobowiązań rolników) w przypadku stwierdzenia, że wskazana relacja zmienia się na niekorzyść trwałych użytków zielonych (przybywa gruntów stricte rolnych kosztem TUZ). Również w punkcie 4 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270, s. 1) mowa jest o trwałych pastwiskach (będących przecież TUZ), ich pozytywnym wpływie na środowisko, i potrzebie zachęcenia producentów rolnych do ich utrzymania, a nie masowego przekształcenia w grunty orne. Nadto, w punkcie 7 preambuły do rozporządzenia Nr 73/2009 także stwierdzono potrzebę kontynuowania stosowania środków zachęcających do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne. Sens takiego działania ustawodawcy unijnego wynika - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ze szczególnej roli trwałych użytków zielonych w ekosystemie i ich znaczeniu dla ekologii. Stanowią one względnie najtańsze i wartościowe odżywczo źródło paszy dla zwierząt gospodarskich. Przede wszystkim jednak należy dostrzegać ich znaczenie ekologiczne, bowiem trwałe użytki zielone wytwarzają tlen oraz korzystnie wpływają na bilans wodny (powietrza i ziemi). Nadto, chronią strukturę gleby przed jej erozją wodną i powietrzną (poprzez sieć korzeni porastającej je roślinności), są zatem w stanie akumulować nadmiar wody opadowej. Poza tym są doskonałym środowiskiem dla rozwoju wielu gatunków flory i fauny. Uwzględniając powyższe nie może budzi zastrzeżeń twierdzenie, iż utrzymanie ekstensywnej polityki rolnej na terenie trwałych użytków zielonych, realizowane poprzez programy rolnośrodowiskowe, jest jednym z głównych zadań wspólnej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Zaburzenie równowagi roślinnej lub zwierzęcej, będące skutkiem nastawionej na większy zysk intensyfikacji produkcji rolnej, jest bowiem czynnikiem niekorzystnie wpływającym, w dłuższej perspektywie, na środowisko. Programy rolnośrodowiskowe mają więc za zadanie z jednej strony kompensować utratę dochodów za w istocie powstrzymywanie się od intensyfikowania gospodarki rolnej np. poprzez zwiększanie częstotliwości koszenia łąk, z drugiej zaś strony mają wspomagać finansowo producentów rolnych w ich działalności rolniczej na terenach trudnych do prowadzenia działań agrotechnicznych, tak by Ci nie zaprzestali prowadzonej na nich działalności np. wykaszania trudnodostępnych łąk z powodu nieopłacalności takiego działania. Szczególna ochrona TUZ znalazła swój wyraz w art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. Podstawowym mechanizmem zapobiegającym zmianie TUZ na grunt orny jest wprowadzanie dla rolników ubiegających się o jakąkolwiek pomoc w ramach systemów płatności, zakazu przekształcania trwałych użytków zielonych bez uzyskania w tym zakresie stosownej zgody bądź nawet nakazu przekształcenia gruntów, które kiedyś były TUZ (bądź też innych gruntów o odpowiedniej wielkości) ponownie w ten użytek. Daleko idąca ochrona trwałych użytków zielonych, znajduje więc wsparcie w narzędziach regulujących politykę rolną UE. Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (...). Według §4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu-rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 (...) zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu §38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie - jak uczynił to WSA w Białymstoku - że niezachowanie, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak-rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie są to jedyne przypadki "niezachowania" - o którym stanowi § 38 ust.6. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji - co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych §38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ust. §38 prawodawca ustanowił jednak wyjątek-wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu – ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania §38 ust. 6 powołanego aktu wykonawczego. Istota problemu wymaga także wyjaśnienia, jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Zdaniem NSA przyjąć należy, że "powierzchnia tych gruntów" - do których została/nie została przyznana płatność - oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsce (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) - wskutek przeniesienia lub utraty posiadania. Warunek z §38 nie zostanie tym samym spełniony (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchnia tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo - w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował". Gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony §38-instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i uzasadnienia kontrolowanych decyzji – brak ustaleń co do spełnienia warunku z §38 – w przedstawionym wyżej rozumieniu. Organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przyjął, że Skarżący nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i w konsekwencji zastosował sankcję polegającą na 20% zmniejszeniu płatności. Zasadnie Sąd I instancji wytknął, że z decyzji nie wynikało co w istocie było przyczyną zastosowania w stosunku do skarżącego tej sankcji. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania, nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie był już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie czy nie był już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Z tych też względów uchylenie wydanej w sprawie decyzji byłoby zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw z art.205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 180,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).