I OZ 183/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.K. na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 98/14 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia uchylić postanowienie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 98/14 i zasądzić od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz P.K. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 98/14, po rozpoznaniu skargi P.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie (pkt I), stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ uwzględnił skargę P.K. po jej wniesieniu do Sądu, a więc pomimo tego, że organ pozostawał w stanie bezczynności, niniejsze postępowanie sądowe stało się obecnie bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ okres bezczynności nie był znaczny, zaniechanie organu nie miało charakteru celowego, a żądana informacja została skarżącemu udzielona niezwłocznie po wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie stwierdził, że niezbędnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie był jedynie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wprawdzie P.K. był reprezentowany przez radcę prawnego [...], należy jednak zauważyć, że w okresie od dnia [...] sierpnia do dnia [...] października 2014 r. wniósł on do tutejszego Sądu 26 skarg – wszystkie na bezczynność organów samorządu gminnego w różnych gminach, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skargi te dotyczą żądania udzielenia informacji w zakresie umów o obsługę prawną z kancelariami. Treść skarg ma charakter szablonu, który jest tylko w nieznacznym stopniu zindywidualizowany. Skargi wniesiono w nieskomplikowanych, niemalże identycznych stanach faktycznych i z identyczną argumentacją prawną. Sporządzenie kolejnych tego rodzaju skarg sprowadziło się w istocie do naniesienia niewielkich zmian w opisie stanu faktycznego, poprzez zindywidualizowanie organu, podanie daty złożenia wniosku, daty jego odebrania przez organ i stwierdzenia, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Sytuacja taka miała również miejsce w przedmiotowej sprawie, która jest kolejną, rozpoznaną przez Sąd, skargą P.K. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sporządzenie skargi w niniejszej sprawie było czynnością, która z uwagi na swoją prostotę i szablonowość nie rodziła potrzeby skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionej potrzeby skorzystania przez skarżącego z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a w konsekwencji do niezbędnych kosztów postępowania nie można zaliczyć wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. P.K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie III w/w wyroku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 34 p.p.s.a, art. 35 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i: a) przyjęcie, iż tylko w skomplikowanych sprawach skarżący może korzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a tym samym ograniczanie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw skarżącego z udziałem pełnomocnika przed tym Sądem; b) zanegowanie prawa skarżącego do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu przy udziale profesjonalnego pełnomocnika i reprezentowania przed tym Sądem, a tym samym ograniczanie skarżącemu prawa do sądu oraz wynikającego z niego prawa do pomocy prawnej, pomimo że p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia takiej skargi do sądu administracyjnego i jej popierania przez profesjonalnego pełnomocnika; 2) art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 209 p.p.s.a, art. 201 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), poprzez ich błędną wykładnię i wprowadzenie kryteriów, które nie wynikają z przepisów prawa – p.p.s.a. i powyższego rozporządzenia: a) "treść skarg ma charakter szablonu, który jest tylko w nieznacznym stopniu zindywidualizowany"; b) "sporządzenie skargi w przedmiotowej sprawie było czynnością, która z uwagi na swoją prostotę i szablonowość nie rodziła potrzeby skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika"; c) niezasądzenie od organu na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania z uwagi na to, iż w innej sprawie sądowoadministracyjnej skarżącemu zasądzono koszty postępowania sądowego; - a w dalszej kolejności ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie pełnego zwrotu kosztów postępowania, z pominięciem kosztów zastępstwa procesowego; 3) niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Sąd nie mógł miarkować wysokości opłaty za czynności radcy prawnego poniżej stawki minimalnej określonej w w/w rozporządzeniu, bowiem zgodnie z obowiązującą zasadą zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, którą w doktrynie określa się mianem "zasady kosztów celowych", Sąd nie ma możliwości pominięcia tych kosztów lub (w odniesieniu do wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika) zasądzenia ich poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości. Z kolei okoliczność powołana przez Sąd, iż pełnomocnik skarżącego sporządził skargi na bezczynność – w ocenie Sądu – w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym, nie ma żadnego wpływu na określenie wysokości kosztów zastępstwa procesowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasądzenia od organu na rzecz skarżącego całości kosztów postępowania; 4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez przerzucenie odpowiedzialności za bezczynność organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w bezczynności organu. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie punktu III w/w wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniosek o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 (art. 209 p.p.s.a.). Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli w sytuacji gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 201 § 1 p.p.s.a., por. także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FZ 84/11). W świetle art. 205 § 2 p.p.s.a, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują szczegółowych zasad ustalania wysokości przysługujących stronie należności, odsyłając w tym zakresie do przepisów odrębnych. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), podstawę zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 – 4 rozporządzenia. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości sprawy. Stosownie do treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia, stawka minimalna radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w niniejszej sprawie wynosi 240 zł. Należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na zasądzenie, w razie uwzględnienia skargi w całości (w tym również na skutek umorzenia postępowania na skutek autokontroli organu), zwrotu kosztów postępowania poniżej stawek minimalnych. Użycie w rozporządzeniu pojęcia stawki minimalnej oznacza, co do zasady, że stanowi ona minimalne "wynagrodzenie" jakie przysługuje radcy prawnemu czy adwokatowi za prowadzenie danego rodzaju sprawy i które, jako składnik kosztów procesu, jest podstawą rozliczeń tych kosztów między stronami procesu. Nie ma przeszkód, aby strona korzystająca z pomocy radcy prawnego umówiła się, przy zastosowaniu kryteriów określonych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, na opłatę w wyższej wysokości od minimalnej stawki opłaty przewidzianej za pomoc prawną dla danego rodzaju sprawy. W takim przypadku, wysokość umówionego wynagrodzenia nie jest wiążąca dla sądu przy dokonywaniu rozliczenia kosztów procesu. Sąd, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, zgodnie z art. § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Uwzględnienie tych przesłanek następuje jednak zawsze w granicach określonych w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a więc przy zastosowaniu stawek minimalnych. Zasądzenie kosztów postępowania według stawek niższych niż minimalne byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby takie stawki przewidywała umowa pomiędzy stroną a pełnomocnikiem. Podstawę prawną dla takiego porozumienia zawiera § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia i jest to jedyny przepis, który uzasadnia odstąpienie od stosowania stawek minimalnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV CZ 107/11, Lex nr 1168556 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OZ 1203/13, www.cbois.nsa.gov.pl). Powyższa sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł odstąpić od stosowania stawek minimalnych, a tym bardziej – całkowicie odstąpić od zasądzenia kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. O tym, jakie koszty należy uznać za niezbędne i celowe, co do zasady decyduje Sąd, za wyjątkiem jednak sytuacji określonych w art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., w których ustawodawca przesądził, jakie koszty poniesione przez stronę działającą samodzielnie lub reprezentowaną przez nieprofesjonalnego pełnomocnika (§ 1), a także stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika (§ 2) są z mocy prawa uznane za niezbędne. W tym zatem zakresie Sąd nie ma możliwości pominięcia tych kosztów lub zasądzenia ich poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości. Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro 26 skarg P.K. ma tożsamy charakter, to zasądzanie w każdej z tych spraw wynagrodzenia dla pełnomocnika nie powinno być zaliczone do niezbędnych kosztów postępowania strony zastępowanej przez radcę prawnego. Zauważyć bowiem należy, że każda ze złożonych skarg na bezczynność dotyczy innego wniosku skarżącego i innego organu, a zatem innej sprawy sądowoadministracyjnej, choć rodzajowo podobnej. Dlatego też – wbrew stanowisku Sądu – w każdej z tych spraw, w tym niniejszej, radcy prawnemu należy się oddzielne wynagrodzenie na podstawie powołanych wyżej przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, orzekł, jak w sentencji postanowienia. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmuje koszty sądowe – wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego reprezentującego skarżącego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach, na podstawie art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach.