II SA/Wr 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B.B. i J.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej G., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 107 kpa, w sprawie złego stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w K.G., na działce nr 121/40, obręb 5, nakazał współwłaścicielom tej nieruchomości, to jest J.B., B.B. i J.B. oraz Gminie Miejskiej K.G., "wykonanie następujących robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku: 1. wykonać remont szafki gazowej, 2. uzupełnić brakujące fragmenty tynków na elewacji i na cokole budynku, 3. uzupełnić brakujące tynki na gzymsie, 4. wykonać remont kominów szt.6, 5. wykonać remont pokrycia dachowego, 6. wykonać odpowietrzenie pionów kanalizacyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami", w terminie do 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 3 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. przeprowadził kontrolę stanu technicznego wyżej wymienionego budynku, w trakcie której stwierdzono, że w obiekcie tym w bardzo złym stanie technicznym są wszystkie kominy, wymagające bieżącej konserwacji i remontu. W złym stanie technicznym znajduje się pokrycie dachowe – papowe. Widoczne są uszkodzenia, pęknięcia papy oraz nieszczelność przy kominach. Obróbki blacharskie kwalifikują się do wymiany. Organ podniósł, że według oświadczenia J.B. w lokalu mieszkalnym nr 5 w przypadku różnicy ciśnień występuje cofanie się fetoru kanalizacyjnego przez wentylację do lokalu mieszkalnego, a odpowietrzenie pionu kanalizacyjnego przechodzącego przez to mieszkanie wprowadzone jest do przewodu kominowego. Podobna sytuacja występuje w lokalu mieszkalnym nr 2. Stwierdzono również ubytki i uszkodzenia tynku przy narożach budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedstawiciel zarządcy przedłożył książkę obiektu budowlanego i protokoły okresowej kontroli. Sporządzono dokumentacje fotograficzną. Organ podał, że zalecenia dotyczące remontu budynku wskazane w części nakazowej decyzji wynikają z protokołów przeglądu technicznego z dnia 2 października 2013 r. sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Przytaczając następnie art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji stwierdził, że w trakcie postępowania dowiedziono, że przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Pozostawienie go w tym stanie bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji skarżący B.B. i J.B. podali, że zastrzeżenia mają jedynie do wykonania remontu pokrycia dachowego oraz terminu wykonania tych prac. Podkreślili, że podczas kontroli nikt nie wskazywał na zły stan techniczny pokrycia dachowego. Także w dokumentacji ustaleń czynności kontrolnych nie było zapisu o jego złym stanie. Skarżący oświadczyli, że ich mieszkanie, jak i J.B., usytuowane jest bezpośrednio pod zadaszeniem i w przypadku wystąpienia jakichkolwiek przecieków i nieszczelności pierwsi domagaliby się remontu pokrycia dachowego. W istniejącym stanie rzeczy remont ten wiązałby się jedynie z estetyką, na co ich obecnie nie stać z uwagi na kapitalny remont balkonu i mieszkania. Skarżący podnieśli ponadto, że termin wykonania robót do końca 2014 r. może okazać się nierealny z powodu braku dostatecznych funduszy na ten cel oraz znalezienia wykonawcy prac budowlanych, gdyż większość firm ma już zaplanowany i umówiony front robót. Zdaniem skarżących, realny termin wykonania robót to 31 grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w zakresie pkt 5 i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 maja 2015 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie pkt 5 wyżej wymienionej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po czym przywołując art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wywiódł, że analiza zebranych materiałów dowodowych wskazuje, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych należy przemurować wszystkie przewody kominowe ponad dachem. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, w tak ustalonym stanie faktycznym decyzję organu I instancji uznać należy za słuszną. Z uwagi jednak na to, że przedmiotowy budynek nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia, organ odwoławczy postanowił uwzględnić odwołanie i przedłużyć termin wykonania obowiązku opisanego w pkt 5, to jest wykonania remontu pokrycia dachowego, do dnia 31 maja 2015 r., a w pozostałym zakresie utrzymać termin wykonania obowiązków do dnia 31 grudnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, a zebrany materiał dowodowy dał pełne podstawy do wydania nakazu wykonania czynności szczegółowo wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G.. Na powyższą decyzję B.B. i J.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucili tej decyzji "przekroczenie uprawnień wynikających z prawa, organów nadzorczo-budowlanych i nakazanie, pomimo takiej konieczności i braku zapisu w dokumentacji pooględzinowej remontu pokrycia dachowego, nieruchomości wspólnej" oraz "wyznaczenie nierealnego terminu do wykonania pozostałych prac remontowych a zwłaszcza kominów". Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację przedstawioną w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji oraz wniesiono o uchylenie obu decyzji w zakresie nakazu remontu pokrycia dachowego i przesunięcie daty remontu pozostałych elementów nieruchomości, a zwłaszcza kominów, do 31 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (...) 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wedle art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest to, że w przedmiotowym budynku zły stan techniczny dotyczy szafki gazowej, brakujących fragmentów tynków na elewacji i na cokole budynku oraz tynków na gzymsie, kominów, a także pionów kanalizacyjnych, wymagających odpowietrzenia. Skarżący kwestionują jedynie konieczność przeprowadzenia remontu pokrycia dachowego oraz termin wykonania wszystkich nałożonych na nich obowiązków. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ administracji publicznej, nakładając w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane obowiązek na podmiot, winien w sposób precyzyjny określić jego zakres, tak by wykonanie nałożonego obowiązku mogło zostać w jasny sposób zweryfikowane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 85/10 - LEX nr 760458). Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoja istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1794/09 - LEX nr 746799). To na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Stanowi ona źródło praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2076/08 - LEX nr 550274). Treść decyzji, wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, powinna określać rzeczywisty i pełen zakres stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu, termin ich likwidacji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 396/07 - LEX nr 510944). Nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien raczej wskazywać, jakie warunki (normy) powinny być spełnione, niż wskazywać sposób ich realizacji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 261/07 - LEX nr 394443). Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie wyznaczać wykładania celowościowa art. 66 ustawy Prawo budowlane, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 856/05 - LEX nr 308209). Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi określenie terminu wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Określając omawiany termin organ winien mieć na uwadze, by był on realny dla zobowiązanej strony (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 89/13 - LEX nr 1330044). Wyznaczając termin do wykonania nałożonego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organy nadzoru budowlanego powinny kierować się przede wszystkim rodzajem stwierdzonych nieprawidłowości i stopniem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 477/08 - LEX nr 522606). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że decyzje te nie czynią zadość wskazywanym w przytoczonych orzeczeniach sądów administracyjnych wymaganiom. W szczególności zauważyć wypada, że nakładając na stronę zobowiązaną obowiązki organ I instancji sformułował je tak ogólnie, że nie jest możliwe precyzyjne określenie ich zakresu, tak by wykonanie nałożonych obowiązków mogło zostać w jasny sposób zweryfikowane i by możliwe było ich wyegzekwowanie. Nie wiadomo na przykład, na czym polegać powinien remont szafki gazowej, remont kominów, czy też remont pokrycia dachowego. W konsekwencji nie wiadomo, jak obowiązki te należałoby wyegzekwować. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera brak należytego sprecyzowania kwestionowanego przez skarżących obowiązku remontu pokrycia dachowego. W protokole oględzin z dnia 3 października 2013 r. nie wskazywano na nieprawidłowości dotyczące pokrycia dachowego. W protokole kontroli rocznej stanu technicznego budynku z dnia 1 października 2013 r. w odniesieniu do pokrycia dachowego podano, że stanowi je papa na lepiku i zalecono wymianę pokrycia papowego. Z oświadczeń skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze wynika, że pokrycie dachowe nie przecieka. Przy tak skąpym materiale dowodowym dotyczącym pokrycia dachowego i bardzo ogólnie sformułowanym obowiązku nakazującym dokonanie jego remontu nie jest możliwa ocena, w jakim zakresie remont ten miałby zostać przeprowadzony, czy miałby polegać na przykład na wymianie papy użytej do wykonania pokrycia dachowego i czy przeprowadzany remont miałby dotyczyć całej powierzchni dachu. Jeżeli zatem przy tak ogólnie nałożonym obowiązku skarżący dokonaliby na przykład wymiany tylko części papy na niewielkiej powierzchni dachu, nie można byłoby ocenić, czy wykonali nałożony na nich obowiązek. Powyższe uchybienia organu I instancji nie zostały skorygowane przez organ odwoławczy, który w całości zaakceptował dotknięte tymi uchybieniami rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W odniesieniu do terminu wykonania nałożonych obowiązków organy administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie wykazały, by był on realny dla zobowiązanej strony. W szczególności organ II instancji przyjmując, że przedmiotowy budynek nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia (co w istocie stoi w sprzeczności z przyjęciem, że spełniona została przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a więc że brak jest potrzeby podejmowania natychmiastowych działań, nie ustosunkował się do wniosku skarżących o zmianę terminu wykonania innych obowiązków niż remont pokrycia dachowego. Tymczasem skarżący w odwołaniu podali, że nie mają zastrzeżeń co do słuszności wykonania robót budowlanych wskazanych przez organ I instancji "poza jedną pozycją w pkt. 5 – wykonać remont pokrycia dachowego oraz terminu wykonania tych prac". Z powyższego wynika, że kwestionowali konieczność wykonania remontu pokrycia dachowego w ogóle, a nie termin jego wykonania, natomiast kwestionowali termin wykonania tych prac, do których konieczności przeprowadzenia nie mieli zastrzeżeń. Organy obu instancji zatem nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzyły go należycie, a w uzasadnieniach podjętych decyzji nie zawarły wskazania wszystkich niezbędnych elementów. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.