I SA/Gl 1033/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Kozicka (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – po uwzględnieniu skargi Prokuratora [...] w G. na decyzję tegoż organu z dnia [...], znak: [...] – działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "P.p.s.a."), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku, nr [...] określającą dla A sp. z o.o. w L. kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wyliczonymi od wyszczególnionych w decyzji pierwszoinstancyjnej terminów, tj. od kwoty [...] zł od dnia 27 stycznia 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 24 lutego 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 29 marca 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 15 kwietnia 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 14 maja 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 15 czerwca 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 15 lipca 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 13 sierpnia 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 15 września 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 20 października 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 24 listopada 2010 r., od kwoty [...] zł od dnia 15 grudnia 2010 r., od kwoty [...] zł do dnia 16 kwietnia 2011 r., a także – za ten sam okres – od kwoty [...] zł, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] roku (znak: [...]) określił spółce – A sp. z o.o. z siedzibą w L. przy ul. [...] (dalej także jako "spółka") – kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych płatnymi od daty wskazanej przez ten organ. Zdaniem Prezydenta Miasta G. strona w roku 2010 poniosła wydatki w kwocie [...] zł na rozpowszechnianie informacji o ofercie edukacyjnej, które w jego ocenie nie mogły być uznane za poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z tej przyczyny – jak podkreślił – spółka zobowiązana jest zwrócić otrzymaną w tej wysokości dotację, jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że spółka pobrała też dotację w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, którą zobowiązana jest zwrócić. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2572 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku (znak: [...]) stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i z tej przyczyny podlega uchyleniu, a ponieważ postępowanie okazało się – w jego ocenie – bezprzedmiotowe, umorzyło postępowanie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że rozliczenia wykorzystania dotacji nie oznacza oceny celowości poniesionych wydatków. Zaznaczył, że powinno się ono ograniczać do osądu legalności, jako ustalenia czy przedmiot dokonanej płatności mieści się w zakresie kosztów właściwych dla działalności bieżącej prowadzonej szkoły, przedszkola lub placówki. Stwierdził przy tym, że udzielając podmiotowej dotacji, samorząd nie decyduje o sposobie jej wydatkowania, ani o tym w jakim stopniu czy też na pokrycie jakich przejawów działalności bieżącej powinno się ją przeznaczyć. W jego ocenie dotacja przyznawana szkołom ma charakter podmiotowy i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania. Tym samym organ drugoinstancyjny stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do rozliczania przedmiotowych dotacji według kryterium celowościowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (pismem z dnia 28 maja 2012 roku) wniósł Prokurator [...] w G., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Prokurator stwierdził, że ustawa o systemie oświaty wskazuje cele, na które dotacja może być przeznaczona i chociaż – jak zaznaczył – nie definiuje ich precyzyjnie, to jednak, w jego ocenie, powinny być one odnoszone bezpośrednio do procesu dydaktycznego, wychowawstwa, opieki i profilaktyki społecznej. Podniósł, że organ pierwszej instancji zażądał zwrotu części dotacji, nie ustaliwszy jednak w sposób jednoznaczny, na co konkretnie zostały przeznaczone pochodzące z dotacji środki. Jak dalej argumentował braków dowodowych nie dostrzegł organ odwoławczy, co skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zakres materiału dowodowego – zdaniem Prokuratora – który wymagał uzupełnienia, powinien skłonić organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 tej ustawy, a więc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozparzenia organowi, który ją wydał. Podkreślił, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, zaś prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji wynika z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty. Ponadto Prokurator zauważył, że Prezydent Miasta G. zaskarżoną decyzją orzekł również o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł, jako pobranej w nadmiernej wysokości, nie uzasadniając jednak swojego stanowiska, a organ odwoławczy pozostawił tą część rozstrzygnięcia bez jakiegokolwiek komentarza. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że tak daleko posunięta wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest błędem istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Po rozpoznaniu podniesionych w skardze zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku uznało, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości, wobec czego uchyliło zaskarżoną decyzję stwierdzając jednocześnie, że nie została ona wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugoinstancyjny wskazał na istotne braki dowodowe uniemożliwiające mu prawidłową kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził, że organ I instancji nie zgromadził dowodów, na podstawie których można było wprost ustalić wysokości kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w mieście G.. Zaznaczył, że z zebranych w sprawie dowodów jedynie pośrednio wynika wysokość kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w mieście G.. W jego ocenie wiadomo, jakie kwoty przyjęła strona ubiegając się o dotacje, nie wiadomo jednak, czy były one prawidłowe, albowiem tego organ pierwszoinstancyjny nie ustalił. Tym samym podniósł, że skoro organ I instancji nie zgromadził dowodów, na podstawie których można było ustalić wysokości kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w mieście, G. to nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że dotacja na osobę wynosiła dla: C [...] zł, D [...] zł, w pozostałych szkołach [...] zł – jak przyjął organ pierwszoinstancyjny. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy – w tym zakresie – wymaga uzupełnienia. Wyraził m.in. pogląd, że dotacja będzie mogła być uznana za pobraną w nadmiernej wysokości, gdy beneficjent: po pierwsze, do podstawy jej wyliczenia przyjmie większą ilość osób, niż uczących się w jego szkole, po drugie, do iloczynu przyjmie kwotę przewidzianą dla szkoły realizującej obowiązek szkolny lub nauki, a obowiązków tych nie realizuje, po trzecie, do iloczynu przyjmie kwotę wyższą, niż przewidzianą na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego – gdy realizuje obowiązek szkolny lub nauki, albo wyższą, niż 50% ustalonych w budżecie Miasta G. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia – podczas gdy obowiązku szkolnego lub nauki nie realizuje. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że liczbę uczących się ustalił na podstawie rozliczenia otrzymania dotacji podmiotowych, które wpłynęły do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta G. w dniu 17 stycznia 2011 roku, przy czym uwzględnił korekty tego rozliczenia, sporządzone w dniach 23 lutego oraz 16 marca 2011 roku. Jak zauważył – ponieważ na podstawie tych informacji ustalono, że strona pobrała dotację w kwocie [...] zł, a ze względu na liczbę osób uczących się powinna pobrać [...] zł, to jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości powinna zwrócić Miastu G. kwotę [...] zł ([...] zł — [...] zł). Wyjaśnił przy tym, że obowiązek zwrotu tej dotacji był wynikiem zawyżenia liczby uczniów uczących się w jej szkołach, a to: D oraz E. Pierwsza z tych szkół otrzymała dotację w kwocie wyższej o [...] zł, zaś druga o [...] zł, od należnej. Dostrzegł przy tym, że strona zwróciła tą dotację w dniu 15 kwietnia 2011 roku (potwierdzenie transakcji nr [...]). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę na art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zdaniem organu odwoławczego, ażeby zakwestionowane kwoty – w sumie [...] zł – uznać za pobrane w nadmiernej wysokości, należałoby uprzednio wskazać kwotę niezbędną na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania – czego organ pierwszoinstancyjny nie uczynił. Nadto organ drugoinstancyjny wyjaśnił, iż z faktu, że strona w związku z wykonywaniem dotowanego zadania poniosła wydatki w łącznej kwocie [...] zł przed datą jej otrzymania nie wynika jeszcze, że sama dotacja została jej przyznana w wysokości wyższej, niż niezbędna na jej realizację. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, również w tym zakresie postępowanie wyjaśniające powinno zostać uzupełnione. Jednocześnie organ drugoinstancyjny wyraził stanowisko, że materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy wydatki poniesione przez stronę na rozpowszechnianie informacji o ofercie edukacyjnej mieściły się w zadaniach, na realizacje których dotacje mogą być wykorzystane, stosownie do art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W ocenie organu odwoławczego akta sprawy pozwoliły stwierdzić jedynie, że wydatki na upowszechnienie informacji o ofercie edukacyjnej zostały przez stronę poniesione, nie wiadomo jednakże, czy mieściły się w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a jeżeli tak, to czy pokryto nimi wydatki bieżące szkoły, a więc nie będące wydatkami majątkowymi, jak inwestycje i zakupy inwestycyjne. W ocenie Kolegium Prezydent Miasta G. winien był ustalić: po pierwsze: czy strona prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, a jeżeli tak, to czy realizuje w nich obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, po drugie: kwotę należnej stronie dotacji na jednego ucznia, po trzecie: kwotę niezbędną na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Następnie zaś stwierdzić, czy otrzymaną dotację strona przeznaczyła na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a jeżeli tak, to czy otrzymane pieniądze wykorzystała wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Tym samym Kolegium, dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, że jest on niewystarczający do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że dostrzeżonych wątpliwości nie można było usunąć z uwagi na ich zakres, wagę i rozmiar w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła spółka A sp. z o.o, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na jej treść, a to: 1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez pełnomocnika spółki A Sp. z o.o. w toku postępowania; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego decyzji, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, 4) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 5) art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że uchylając decyzję własną i organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, organ uwzględnił skargę w całości w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; 6) art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną interpretację co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości; 7) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż wydatki na informację o ofercie edukacyjnej nie są wydatkami związanymi z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a w konsekwencji, nie mogą być pokrywane z dotacji, o których mowa w ww. artykule; 8) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż organ stanowiący j.s.t. uprawniony jest do merytorycznej kontroli rozliczania i wykorzystania dotacji w zakresie przewyższającym rozliczanie faktycznej liczny uczniów. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jej ocenie organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W świetle zasady swobodnej oceny dowodów przeprowadzony przez organ administracyjny sposób rozumowania związany z ustaleniem stanu faktycznego powinien być jasny, zrozumiały, a przede wszystkim powinien wskazać, na jakich argumentach oparł swą decyzję, a jakie argumenty strony odrzucił. Skarżąca zarzuciła także organowi odwoławczemu, że przed wydaniem decyzji nie zawiadomił jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazała "Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. nie doręczyło stronie odpisu skargi Prokuratora [...] w G., co uniemożliwiło jej zawarcie merytorycznego stanowiska w sprawie". Argumentując skargę podniosła także, że Kolegium, pomimo przytoczenia art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyjaśniło jego treści, czym naruszyło zasadę przekonywania. Zauważyła także, że skarga, pomimo żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, nie obejmowała również żądania uchylenia decyzji organu I instancji. Tymczasem Kolegium uchyliło nie tylko własną decyzję, lecz również decyzję Prezydenta Miasta G., przekazując przy tym sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, na skutek zakwestionowania rodzajowo określonych wydatków ponoszonych przez szkołę niepubliczną w sytuacji, gdy takie same wydatki ponoszone są przez szkoły publiczne i stanowią podstawę wyliczenia kwoty datacji przypadającej na jednego ucznia. Jej zdaniem przepisów ustawy o finansach publicznych nie można stosować wprost do ustawy o systemie oświaty. Tym samym pojęcie wydatków bieżących szkoły i placówki musi być interpretowane z uwzględnieniem odrębności. Szkoły niepubliczne nie posiadają osobowości prawnej, nie mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym, nie posiadają także zdolności bilansowej, dlatego też wszelkie zobowiązania zaciągane są w imieniu organu prowadzącego – A sp. z o.o. Z tej też przyczyny dopiero na poziomie tej spółki dokonuje się podziału kosztów na poszczególne szkoły. Tzw. koszty wspólne są w istocie kosztami szkół, wydatkowanymi przez organ prowadzący. Nie sposób przy tym oddzielić pojęcia kosztów szkół od kosztów prowadzącego. W konsekwencji wydatki związane z działalnością informacyjną w zakresie oferty edukacyjnej szkół związane z prezentowaniem i upowszechnianiem informacji o tej ofercie zaliczyć trzeba do wydatków, o których stanowi art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Działalność informacyjna jest nieodzownym elementem funkcjonowania placówki i stanowi element kosztów naboru słuchaczy do szkół. Obowiązkiem szkoły jest informowanie potencjalnych słuchaczy o jej ofercie edukacyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt II GSK 431/12). Tymczasem – jak zaakcentował – takich czynności strona nie wskazała. Jak skonstatował "na etapie postępowania odwoławczego, a tym bardziej na etapie samokontroli zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie gromadził dowodów w sprawie, całość natomiast zebranego materiału dowodowego stanowiły dowody zaoferowane przez stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym". Z kolei ustosunkowując się do zarzutu niedoręczenia stronie odpisu skargi Prokuratora Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ administracji publicznej przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Doręczeń odpisów pism procesowych, w tym skargi, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń wynikającą z art. 65 § 1 P.p.s.a. dokonuje sąd. Wyjątek od tej zasady przewidują jedynie regulacje zawarte w art. 66 § 1 P.p.s.a., które jednakże dotyczą jedynie adwokatów i radców prawnych (§ 1) oraz doręczeń pism bezpośrednio w sekretariacie sądu (§ 2). Tym samym – jak stwierdziło – nie uchybiło obowiązkowi doręczenia odpisu skargi Prokuratora [...] w G. stronie, albowiem taki obowiązek na nim nie spoczywał. Polemizując z zarzutem naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. na skutek nie uwzględnienia w całości skargi Prokuratora, Kolegium podało, że autor skargi żądał uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak też – jak wskazał organ odwoławczy – "postąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w ramach autokontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia". Zaznaczył, że w tych ramach możliwe jest w szczególności uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze (zob. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, str. 106, podobnie: R. Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 roku, nr 5-6, str. 7 i nast.). Odnosząc się do zarzutu braku ustaleń co do legitymacji procesowej Prokuratora, Kolegium wskazało, że wynika ona wprost z art. 50 § 1 P.p.s.a. Natomiast w odpowiedzi na zarzut pominięcia w całości treści wniesionej skargi organ drugoinstancyjny podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przytoczono zarzuty podniesione przez Prokuratora, a następnie się do nich odniesiono. W szczególności wyjaśnił, że uznał za w pełni uzasadniony zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że wbrew błędnemu przekonaniu, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą nie tylko badać, czy przedmiot dokonanej płatności mieści się w zakresie kosztów właściwych dla działalności bieżącej prowadzonej szkoły, przedszkola lub placówki, lecz kontrolować prawidłowość wykorzystania przyznanych im dotacji z budżetów tych jednostek. Wskazał także, że uznał, że zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo faktu, że akta sprawy nie pozwoliły ustalić, czy beneficjent wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji treści art. 54 § 3 P.p.s.a. organ odwoławczy wskazał, że "kierując się tym przepisem uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem uznał, że podniesione w skardze zarzuty zasługują w całości na uwzględnienie". Z kolei ustosunkowując się do zarzutu uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Kolegium stwierdziło, że "formułując zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji Prokurator [...] w G., na stronie 2 skargi stwierdził, że została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)", a na stronie 10 skargi stwierdził, że "oceniając postępowanie pod względem jego kompletności dowodowej należy wskazać, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, albowiem jak wskazano, postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia dowodów w znacznej części. W realiach niniejszej sprawy uzupełnienie postępowania dowodowego powinna nastąpić przed organem pierwszej instancji, gdyż nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 136 k.p.a.". W tym stanie rzeczy zarzut nie jest zasadny. W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty na skutek zakwestionowania rodzajowo określonych wydatków ponoszonych przez szkołę niepubliczną w sytuacji, gdy takie same wydatki ponoszone są przez szkoły publiczne, i stanowią podstawę wyliczenia kwoty datacji przypadającej na jednego ucznia, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zakwestionował żadnych z poczynionych przez stronę wydatków, albowiem zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwalał ani na ustalenie kwoty należnej stronie dotacji na jednego ucznia, ani czy otrzymaną dotację przeznaczyła wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a w dalszej kolejności czy pokryto nią wydatki bieżące szkoły lub placówki. Na zakończenie odnosząc się do zarzutu braku możliwości stosowania wprost przepisów ustawy o finansach publicznych do ustawy o systemie oświaty Kolegium wyjaśniło, że przepisy tej ustawy stosowało jedynie pomocniczo. Reasumując w ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na rozstrzygnięcie, czy wydatki poniesione przez stronę na rozpowszechnianie informacji o ofercie edukacyjnej mieściły się w ramach realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a jeżeli tak, to czy otrzymane pieniądze wykorzystała wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Tym bardziej – jak zaznaczył – nie sposób odnieść się do tegoż zarzutu na etapie odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 roku – uczestnik postępowania – prokurator oświadczył, że decyzja podjęta w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. w pełni odpowiada oczekiwaniom prokuratora, który zaskarżył poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. i umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna, a argumenty podnoszone przez stronę skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organ drugiej instancji przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje istnienie podstaw do działania organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim organ ten stwierdził braki w postępowaniu dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego, przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego istotnych braków w postępowaniu dowodowym, których uzupełnienie nie było możliwe w ramach postępowania uzupełniającego po myśli art. 136 K.p.a Istota sprawy sprowadza się do wykładni oraz zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ drugiej instancji przepisu postępowania, tj. art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.. Tym samym spór koncentruje się wokół kwestii czy decyzja organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a. jest prawidłowa czy też nie. Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór na wstępie podkreślenia wymaga, że z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z analizy powyższego przepisu ocena materiału dowodowego i stwierdzenie istotnych braków dowodowych należy do wyłącznej kompetencji organu drugoinstancyjnego. Nie ma na nią wpływu ocena i żądanie odwołującego się, niezależnie czy jest nim strona, prokurator, czy organizacja społeczna. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku z tym ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną wskazane w nim przesłanki w postaci wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego naruszeniem przepisów postępowania w przedmiotowej sprawie jest nieprzeprowadzenie przez organ pierwszoinstancyjny postępowania dowodowego w znacznej części, co zostało wykazane w obszernym uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Należy podkrelić, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności" ( tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11). Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 136 K.p.a. w zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności - przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tym przypadku zbadanie i prawidłowe ustalenie wysokości należnej dotacji, celu i zasadności jej rozdysponowania, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia czy było ono prawidłowe, zgodne z przeznaczeniem czy też nieprawidłowe, a to – jak słusznie uznał organ odwoławczy – wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Mając na uwadze skutki i konsekwencje niezgodnego z prawem przeznaczenia dotacji, dowodzenie to musi być przeprowadzone w sposób dokładny, rzetelny i precyzyjny, z zachowaniem prawa strony do czynnego udziału w nim i zapewnieniem jego rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Co istotne, z akt sprawy nie wynika czy organ pierwszoinstancyjny podejmował jakiekolwiek kroki w celu ujawnienia i przeprowadzenia stwierdzonych przez organ drugoinstancyjny braków dowodowych, czy też w ogóle zaniechał wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Brak jest bowiem dokumentów obrazujących powyższy proces. Wskazać także należy, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do wskazania dowodów, jakie w jego ocenie należy jeszcze przeprowadzić, ale wskazał okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, których organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy też wyjaśnił niedostatecznie dla potrzeb załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że w procesie stosowania prawa przez organy orzekające ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną działania i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest przy tym, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego. Za poprawnością tak sformułowanego stanowiska przemawia także orzecznictwo sądowe, w którym stwierdza się, że jeżeli organ odwoławczy po rozpoznaniu całości sprawy, a nie wyłącznie zarzutów odwołania, stwierdził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w ustaleniach faktycznych i w tym zakresie nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania, to w ponownie prowadzonym postępowaniu, niezależnie od wskazań organu odwoławczego, strona skarżąca może składać wnioski dowodowe także w zakresie, w jakim, w jej ocenie, postępowanie winno być uzupełniane. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zamyka zatem drogi skarżącej do dowodzenia swoich racji w tym postępowaniu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 1702/11). Nadto wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie odnosi się do istoty sprawy i nie przesądza o jej wyniku (por. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1675/10). W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i szczegółowy wyjaśnił przyczyny, ze względu na które postępowanie dowodowe należało ponownie przeprowadzić w znacznej części. Zwrócił także uwagę, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania daje możliwość stronie skarżącej korzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. Podsumowując wskazać należy, że organ drugoinstancyjny uprawniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ drugoinstancyjny uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał: po pierwsze: w jakim zakresie nie wyjaśniono danej sprawy, po drugie: wpływ stwierdzonych braków dowodowych na stan faktyczny a tym samym prawny sprawy, i po trzecie: jakie działania powinien podjąć organ pierwszoinstancyjny i dlaczego. W tym miejscu podać należy, że regulację zawartą w art. 138 § 2 K.p.a. należy wiązać z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone (tak wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Sąd uznał za nieuzasadniony także zarzut naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy tryb autokontroli umożliwia organowi weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instytucja ta realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organu administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tym organem, a stroną postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem, a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Podkreślenia wymaga, iż literalna wykładnia art. 54 § 3 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ podatkowy może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy "uwzględnia skargę w całości", a więc uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 855/08). Organowi stosującemu ten przepis wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07) – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Sąd uznał – zatem – że decyzja wydana na podstawie art. 53 § 4 P.p.s.a. była zgodna z żądaniem strony skarżącej, a zatem – zgodna z prawem. Została też prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że uczestnik postępowania – prokurator – na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. oświadczył, że decyzja podjęta w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. w pełni odpowiada oczekiwaniom Prokuratora, który zaskarżył poprzednią decyzję Kolegium o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. i umorzeniu postępowania. Wskazać należy, że Prokurator w skardze domagał się uchylenia zarówno decyzji drugoinstancyjnej, jak i pierwszoinstancyjnej, czemu dał wyraz formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie ustalił na co konkretnie zostały przeznaczone pieniądze w kwocie [...] zł. W jego ocenie postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji dotknięte zostało poważną wadą, która następnie "przeniknęła" do postępowania odwoławczego. Podniósł także, że "zakres materiału dowodowego, który wymagał uzupełnienia, powinien skłonić organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który ją wydał". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem należało na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalić.