II SA/Gl 699/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta D., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku, Nr 10, poz. 64) decyzją z dnia [...] roku, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w D., działka nr "1" o powierzchni 3873 m2, stanowiącej własność S. T. W tej decyzji orzeczono o odszkodowaniu w wysokości 69.714 zł i określono cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego [...] "A" w D., zgodnie z planem realizacyjnym z [...]roku. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "2", karta mapy [...], położonej w D. wystąpili spadkobiercy S. T., a mianowicie E. M. i J. T. Akta sprawy wykazują – wykaz zmian gruntowych z [...]roku - że działka nr "1" o powierzchni 3873 m2 została scalona do działki nr "2" o powierzchni 6895 m2 a następnie (decyzja Prezydenta Miasta D. z [...]roku) podzielona na działki: nr "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20". Na podstawie dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w aktach administracyjnych (w tym map ewidencyjnych) ustalono (czego skarżący nie kwestionuje), że wskazane granice dawnej działki nr "1" odpowiadają części działek noszących aktualnie nr "4", "6", "7", "10", "11", "12" i "15". Należy jeszcze wskazać na fakt, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]roku wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej. Z odpisu księgi wieczystej Sądu Rejonowego w D. – Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że działki noszące nr "11", "15", "10" i "6" stanowią aktualnie własność Gminy D. w użytkowaniu wieczystym "A" w D. Prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księgach wieczystych na podstawie umowy dnia [...]roku. Natomiast działki nr "12", "7" i "4" stanowią własność Gminy D. w użytkowaniu wieczystym "A" oraz osób fizycznych umów (w większości umów o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego zawartych w [...] roku) nabyły udział w użytkowaniu wieczystym tych działek. Organ orzekający ustalił także (w oparciu o pismo "A" z dnia [...] roku oraz pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...]roku), że nie zachowała się decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla [...] A. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się plansza zagospodarowania przedmiotowego osiedla z [...] roku z poświadczeniem za zgodność z oryginałem (nadesłana przez Urząd Miejski w D.). Zgodnie z projektem zagospodarowania w ramach dawnej działki nr "1" miał powstać: budynek oznaczony na mapie nr 6 – mieszkalny 16 kondygnacyjny (dzisiaj istnieje budynek nr [...]), budynki oznaczone na mapie nr [...] i [...] – zespół usługowo-techniczny (istnieje obecnie budynek usługowy nr [...] i pawilon usługowy nr [...]), tereny zielone z alejkami. Natomiast oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku wykazały, że w granicach dawnej działki nr "1" znajduje się obecnie część pawilonu usługowego ([...]) – zajmująca część działki nr "10", część trzynastopiętrowego budynku mieszkalnego nr [...] – część działki nr "12", część pawilonu usługowego ([...]) – część działki nr "6", a w pozostałej części znajduje się plac zabaw dla dzieci, piaskownica, wyasfaltowane alejki, lampy, trawniki, ławki oraz ulica wewnętrzna – część działek "4", "7", "11", "12", "15". Teren między pawilonami usługowymi jest terenem ogrodzonym, porośniętym niskimi drzewami. Nadto organ zgromadził rejestry wydanych pozwoleń na budowę oraz protokoły odbioru i przekazania obiektu do użytku – budynku nr [...] (obecnie [...]), segmentów "a" i "b" budynku nr [...] (obecnie [...]), pawilonu handlowego nr [...], najmu lokalu użytkowego (znajdującego się w pawilonie nr [...]) oraz przydziały lokali mieszkalnych w budynkach nr [...] i [...] z lat [...], a także przesłuchał (w trakcie oględzin) jednego z użytkowników wieczystych (lokatora budynku nr [...]). Następnie Prezydent Miasta K. (orzekając w sprawie po raz kolejny) decyzją z dnia [...]roku, wydaną na podstawie art. 136, 137, 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. T. i E. M. – odmówił zwrotu nieruchomości położonej w D. w rejonie ul. [...], oznaczonej obecnie jako część działek nr "4", "6", "7", "10", "11", "12", "15" (dawna działka nr "1") obręb D., k.m. 62. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił realizacją celu wywłaszczenia bowiem od dnia wywłaszczenia do dnia oddania budynków do eksploatacji minęło maksymalnie 5 lat. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. T. (obecny skarżący), określając, że odwołanie to dotyczy decyzji w całości. Decyzji tej zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 7 i 77 kpa przez brak ustalenia przez organ I instancji zachowania terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie czasu powstania infrastruktury osiedlowej (placu zabaw dla dzieci, piaskownicy, lamp oświetleniowych). Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzją ostateczną z dnia [...]roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 104 kpa oraz art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 216, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania, przytoczeniu treści art. 136 ust. 3, 137, 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że podstawową przesłanką domagania się zwrotu nieruchomości jest fakt niezrealizowania celu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany nie jest możliwe uznanie nieruchomości za zbędną. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W sprawie został prawidłowo oceniony cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] "A" w D. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla należy uwzględnić nie tylko budowę klasycznych budynków mieszkalnych, ale także wszelkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla: budynki handlowe i usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, place zabaw, boiska, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (chodniki). Organ orzekający podzielił stanowisko organu I instancji, że wywłaszczona działka – dawna działka nr "1", aktualnie stanowiąca część działek wskazanych w decyzji organu I instancji, została wykorzystana na cel wywłaszczenia bowiem wybudowano na niej osiedle mieszkaniowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a zatem nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Istotnie w sprawie nie ustalono terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie powstania infrastruktury osiedlowej jednakże wobec realizacji celu wywłaszczenia zwrot nieruchomości nie jest możliwy, bez względu na to kiedy cel ten został zrealizowany. Skargę na decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J. T. Zarzucił decyzji ostatecznej naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 8 kpa to jest brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie, że w ciągu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna został zrealizowany cel wywłaszczenia na całej nieruchomości oraz naruszenie art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na wszystkich spornych działkach i że ewentualna infrastruktura towarzysząca wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu, wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości. W konsekwencji tych zarzutów skarżący domagał się uchylenie decyzji ostatecznej w całości oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...]roku. Wniósł także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący twierdzi, że w dostateczny sposób w postępowaniu nie wyjaśniono na których częściach działek (wchodzących w daną działkę nr "1") faktycznie zrealizowano cel wywłaszczenia. W związku z tym skarżący twierdził, że część działek nadaje się do zwrotu, jako nie należąca do infrastruktury osiedla. Jego zdaniem organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że działki nr "4", "7", "11", "12" i "15", które poprzednio stanowiły między innymi działkę nr "1" zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia bowiem znajduje się na nich plac zabaw, piaskownica, wyasfaltowane alejki, lampy oświetleniowe, ławki oraz ulica wewnętrzna. Zdaniem skarżącego w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść się do istniejącego aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone stanowią realizację celu wywłaszczenia. Muszą one być bowiem ściśle związane z osiedlem i jego funkcjami. Istotne jest – dotyczy to infrastruktury towarzyszącej – czy te urządzenia były planowane choćby ogólnie przy wywłaszczaniu. Infrastruktura musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstać jedynie "przy okazji". Należało także zbadać charakter usług istniejących budynków usługowych tzn. czy były one na danym obszarze planowane i czy zostały zrealizowane ze względu na potrzeby mieszkańców osiedla. Podkreślono, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, kiedy prace na wywłaszczonej nieruchomości zostały zakończone, ani kiedy została wybudowana infrastruktura osiedla, która obecnie znajduje się na części wywłaszczonych działek. Wskazał skarżący na art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak ustaleń w kontekście tego przepisu o zbędności nieruchomości, w szczególności brak ustaleń co do wybudowania infrastruktury osiedla w terminie określonym prawem. Protokoły odbioru i przekazania obiektu do użytku z dnia [...]roku oraz z dnia [...] roku wyszczególniają braki w zakresie stałych dojść i dróg, zieleni i małej architektury. Wskazują także termin realizacji tych braków na [...] roku, jednakże z materiału dowodowego nie wynika kiedy te braki zostały uzupełnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku skarżący podał, że skarga dotyczy tych części działki nr "1" na których została zrealizowana infrastruktura osiedla, ale nie potrafił określić o jakie działki (powstałe z działki nr "1") chodzi w skardze. Przyznał, że w jego ocenie do realizacji infrastruktury doszło przed rokiem 2004, ale po upływie 10 lat o których mowa w art. 137 § 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie jest bezsporne, że decyzją Prezydenta Miasta D. z [...] roku doszło do wywłaszczenia działki nr "1" o powierzchni 3873 m2 położonej w D., a stanowiącej własność S. Tj. Decyzja ta została wydana w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wspomniana działka została wywłaszczona na rzecz Państwa na wniosek Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast w S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] "A" w D. zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji z dnia [...]roku. Bezspornym jest także fakt wystąpienia o zwrot wywłaszczonej działki przez wszystkich spadkobierców S. T. to jest córkę E. M. i syna J. T. Niekwestionowane jest również, że w następstwie scaleń i podziałów wywłaszczona działka nr "1" odpowiada, zgodnie z dokumentacją geodezyjną (w aktach sprawy) części działek nr "4", "6", "7", "10", "11", "12" i "15". Organy ustaliły, że cel wywłaszczenia: budowa osiedla mieszkaniowego [...] "A" został zrealizowany. Te ustalenia Sąd przyjmuje jako własne. Faktu wybudowania, na niektórych z działek powstałych z działki nr "1" budynków mieszkalnych nie kwestionuje także skarżący. Należy tylko wskazać, że fakty przekazania do użytku budynku nr [...] seg. "a" i seg. "b" potwierdzają protokoły z [...] roku i [...]roku (obecnie budynek nr [...]), a budynku nr [...] (obecnie [...]) protokół z dnia [...] roku. Kwestią sporną jest zaliczenie przez organy do realizacji celu wywłaszczenia – budowy osiedla "[...] "A" – szeroko rozumianej infrastruktury i termin realizacji tej infrastruktury. Istotnie protokół oględzin wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] roku świadczy o istnieniu na części działki nr "10" części pawilonu usługowego ([...]), na części działki nr "6" części pawilonu usługowego ([...]), części działek "4", "7", "11", "12" i "15" placu zabaw dla dzieci, piaskownicy, wyasfaltowanych alejek, lam oświetleniowych, trawników, ławki oraz ulicy wewnętrznej, natomiast między pawilonami usługowymi znajduje się teren ogrodzony i porośnięty niskimi drzewami. Nie udało się wprawdzie uzyskać decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla, ale z planszy projektu zagospodarowania przedmiotowego osiedla z [...] roku wynika między innymi, że przewidywano tereny zielone z alejkami. Skład orzekający podziela pogląd organów obu instancji, a wcześniej wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia – jakim w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego – należy uwzględniać nie tylko klasyczne obiekty mieszkalne, ale również budowę takich obiektów jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (por. NSA – I OSK 1324/06, WSA w Poznaniu – III SA/Po 648/07). Jest bowiem zdaniem składu orzekającego oczywiste, że na osiedle mieszkaniowe muszą się składać obiekty usługowo-handlowe i szeroko rozumiane tereny zielone, jak i obiekty małej architektury. Skoro więc w sprawie wyraźnie określono cel wywłaszczenia i ustalono jego realizację, przeprowadzono rozprawę administracyjną i oględziny nieruchomości, w tym ustalono aktualny sposób zagospodarowania gruntu, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu niewyjaśnienia sprawy. W sprawie rzeczywiście nie ustalono terminu realizacji tzw. infrastruktury osiedlowej. W tym zakresie jednak skarżący na rozprawie oświadczył, że miało to miejsce przed rokiem 2004. W tym miejscu należy więc powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku wydany w sprawie P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 roku (w sprawie wywłaszczenie we [...]roku), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 roku zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro zatem cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z [...]roku – budowa osiedla mieszkaniowego [...] "A" został zrealizowany, to przy rozumieniu celu wywłaszczenia (budowa osiedla) przedstawionego przez Sąd organy nie miały obowiązku ustalenia daty realizacji infrastruktury osiedlowej. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw