II SA/Rz 945/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie zbiorczego zestawienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A. N. kwotę 2817 zł /słownie: dwa tysiące osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. N. prowadzącego działalność pod firmą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" A. N. w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieterminowe przedłożenie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, którą wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 6 kwietnia 2010 r. A. N. złożył w kancelarii ogólnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów za 2009 r., o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów (dalej zwane jako "zbiorcze zestawienie"). W dniu 22 września 2010 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił A. N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary w trybie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wymierzył mu karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 79d ust. 3 w zw. z art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 4 i 5, art. 37 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1, art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach. Organ I instancji podał, że zbiorcze zestawienie powinno zostać złożone do dnia 31 marca 2010 r. Tymczasem wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego dopiero 8 kwietnia 2010 r., po uprzednim błędnym złożeniu go przez stronę w kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego. Na stronie ciążył bowiem obowiązek terminowego złożenia przedmiotowego zestawienia. Wobec niedotrzymania terminu określonego w ustawie konieczne było orzeczenie o ww. karze, która wprowadzona została na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Wysokość kary ustalona została w sposób ścisły, a jej wymierzenie było niezależne od powodów niewywiązania się z rzeczonego obowiązku. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. zarzucił organowi błędne ustalenie, jakoby w rozumieniu ustawy o odpadach był on posiadaczem odpadów i że ciąży na nim obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów. Winno bowiem znaleźć do niego zastosowanie zwolnienie określone w przepisach art. 36 ust. 13 ustawy o odpadach i rozporządzeniu Rady Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, kategorii odpadów małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1735). Nie prowadzi on bowiem ewidencji odpadów, w oparciu o którą opracowuje się zbiorcze zestawienie, lecz korzysta z możliwości ewidencjonowania w formie uproszczonej, która nie jest – w jego ocenie, ewidencją w rozumieniu ustawy. Błędnie miano również powołać podstawę prawną określającą termin do złożenia zestawienia. Nie uwzględniono ponadto zgłoszonych przez niego wniosków dowodowych. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej podano art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 79 c ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) zwana dalej ustawą w zw. z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) zwana dalej ustawą o odpadach. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. P.26/11 Trybunał Konstytucyjny nie podważył legalności podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji. Następnie stwierdzono, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu strona była zobowiązana do prowadzenia przedmiotowej ewidencji, jak też złożenia zbiorczego zestawienia. Powinna to uczynić w terminie do 31 marca 2010 r., który był terminem prawa materialnego i nie podlegał żadnej modyfikacji, w tym nie można go było przywrócić na żądanie strony, która go uchybiła. Niewywiązanie się z opisanego obowiązku we wskazanym terminie rodziło konieczność wymierzenia kary pieniężnej, bez względu na stopień winy w jego uchybieniu. Dlatego zaskarżoną decyzję oceniono jako zgodną z prawem. Objęty nią obowiązek nie uległ przedawnieniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. N., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 79c ustawy o odpadach, który w ocenie skarżącego nie ma zastosowania do posiadacza odpadów ewidencjonującego odpady z zastosowaniem wyłącznie karty przekazania odpadu, a ponadto nie mającego zastosowania do obowiązków za 2009 r., 2) § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2011 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczona ewidencję odpadów (dz. U. Nr 152, poz. 1735) poprzez ich niezastosowanie pomimo, że skarżący w ramach prowadzonej działalności wytwarza odpady medyczne w ilości nieprzekraczającej 100 kg rocznie, natomiast inne w ilości nieprzekraczającej 5 ton rocznie, co w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw upoważnia do prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem wyłącznie karty przekazania odpadu, 3) art. 6, 7, 75 i 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, 4) art. 145a § 1 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. P.26/11 zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że kary pieniężne za nieterminowe przedłożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach wprowadzono na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145) z mocą obowiązującą od 12 marca 2010 r., ponieważ wcześniej sankcji takiej w ustawie o odpadach nie było. To zaś ma dowodzić, że przepisów o karach nie powinno się stosować do obowiązków za 2009 r. Niemniej, nawet przy odmiennym stanowisku przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania w jego sprawie, ponieważ ewidencjonuje on odpady z wykorzystaniem formy uproszczonej. Skarżący podkreślił w końcu, że powołanym wyrokiem Trybunał, wbrew stanowisko SKO w [...], zakwestionował wysokość kary 10.000 zł w zakresie, a jakim przepisy nie przewidywały jej miarkowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Sąd na wniosek skarżącego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga jest uzasadniona bowiem zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Materialnoprawną podstawę decyzji objętych kontrolą Sądu w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) m.in. art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3, art. 37 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1. Problematyką tą zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 99/14 (LEX nr 1443650) i skład orzekający w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tym wyroku. Obowiązujące w dacie orzekania przez ww. organy przepisy stanowiły, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów (art. 37 ust. 1 ustawy), z zastrzeżeniem ust. 2. Zbiorcze zestawienie danych powinno zawierać następujące informacje: imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego przepisu zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych był obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Stosownie zaś do art. 79c ust. 3 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Karę tę wymierza w drodze decyzji właściwy marszałek województwa (art. 79d ust. 3 ustawy). Wskazać należy, że art. 79c ust. 3 ustawy zamieszczony w rozdziale 9a "Kary pieniężne" dodany został do ustawy o odpadach na mocy art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145). W omawianym zakresie ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, z związku z czym ww. przepis wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, to jest w dniu 12 marca 2010 r. (art. 19 ustawy nowelizującej). Przepis art. 79c ust. 3 ustawy z 2001 r. o odpadach został następnie znowelizowany przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. (Dz. U. 2011.138.809) zmieniającej nin. ustawę z dniem 20 lipca 2011 r., przewidując karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, zamiast poprzednio obowiązującej - 10.000 zł. W tym miejscu odnotować należy, że w dniu 15 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 3 grudnia 2013 r., poz. 1426), w którym orzekł w pkt 1 sentencji, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r. do dnia 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W pkt 2 wyroku Trybunał orzekł, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji oraz z art. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Wskazanym powyżej wyrokiem stwierdzona zatem została niezgodność z art. 2 Konstytucji RP przepisu stanowiącego postawę do wydania kwestionowanych decyzji, tj. art. 79c ust. 3, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem w przypadku kontrolowanego postępowania administracyjnego jest cytowany wcześniej art. 79c ust. 3 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma co do zasady taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (ex tunc), chyba że w swoim orzeczeniu Trybunał wskazał inny termin utraty mocy prawnej zakwestionowanej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok SN z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt I CSK 379/08). Oznacza to, że orzeczenia TK usuwają zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III AUa 179/13, Lex Nr 1316214). Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III AUa 1121/12, Lex Nr 1280625). W okolicznościach sprawy kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, przed ogłoszeniem i promulgacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. Niemniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wówczas, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 6 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 398/10, Wspólnota 2010/39/42-43). Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania, nie ma bowiem zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może zatem nastąpić również po wydaniu decyzji administracyjnej, gdy podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). Jeżeli więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por.: R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50-51, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1002/12, http//www.gov.nsa.pl//). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie wystąpienie przesłanki z art. 145a § 1 k.p.a. dającej podstawę do wznowienia postępowania oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Z tych przyczyn za błędne należy uznać stanowisko Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie podważył konstytucyjności podstawy prawnej zastosowanej przez organ I isnatcnji (por. wyrok NSA z 1.04.2014 r. sygn. akt II OSK 67/14, LEX nr 1485616). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. utraciła moc zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Przepis art. 246 aktualnie obowiązującej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237, który m.in. za nieterminowe przekazanie danych o odpadach przewiduje karę z art. 200 (w wysokości 500 zł). Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Wysokość kosztów sądowych to wpis w kwocie 400 zł, dwukrotna stawka minimalna przy wartości przedmiotu sprawy, co łącznie dało kwotę 2.400 zł wg § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz 17 ł. opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.