II OSK 1437/15

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1162/13 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz I. Z. kwotę 1230 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1162/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. Z. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Na wniosek A. F. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie wszczął postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych na należącej do skarżącej działce nr [...], położonej w miejscowości K., w Gminie C. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 r. organ ustalił, że na działce tej usytuowany jest zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, którego odległość od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi zaledwie 2,64 m w przypadku otworu wlotowego znajdującego się w górnej płycie zbiornika i 1,39 m, licząc od ściany zewnętrznej zbiornika. Ponadto pełnomocnik skarżącej oświadczył wówczas, że zbiornik został zbudowany przez nią w maju 2013 r. bez pozwolenia na budowę po tym, jak odmówiono jej dalszego korzystania z szamba, jakie było wybudowane na obecnej działce nr [...], należącej m.in. do A. F., na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w 1977 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki wspomnianego zbiornika. Podkreślił, że zbiornik wybudowano bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej powoływanego jako rozporządzenie), w myśl którego jego odległość od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 5 m. Tym samym nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 48 ust. 1 oraz art. 9, ust. 1, art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 103 ust. 2 ustawy, a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Jej zdaniem brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy, gdyż budowa zbiornika nie wymagała uzyskania pozwolenia. Zwróciła też uwagę na względy przemawiające na rzecz odstępstwa od warunków budowlanych, m.in. ze względów sanitarnych, oraz na fakt, że wcześniej użytkowany przez nią zbiornik znajdujący się na sąsiedniej działce nr [...], został rozebrany przez właścicieli tej działki nagle, tj. bez wymaganych zezwoleń i bez poinformowania jej o tym, co stało się przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niepozostającego bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2013 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że budowa bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe nie należy do przewidzianych w art. 29-30 ustawy wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, toteż w sprawie należało zastosować art. 48 ustawy. Zaakcentował zarazem, że nie zachodziły przesłanki wymienione w ustępie 2 tego przepisu, które pozwoliłyby odstąpić od nakazania rozbiórki ze względu na to, iż niemożliwe jest usunięcie w inny sposób naruszenia § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla sprawy pozostaje również pozwolenie na budowę udzielone w 1977 r. Nie zwalniało ono wszak skarżącej z obowiązku uzyskania kolejnego pozwolenia na budowę nowego zbiornika w sytuacji, gdy zbiornik wzniesiony w oparciu o wcześniejsze pozwolenie został rozebrany. Skarżąca złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, również nawiązując do swojej dotychczasowej argumentacji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na wstępie odwołał się do ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście skonstatował, że skarżąca niewątpliwie bez uzyskania takiego pozwolenia zrealizowała bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe i podzielił pogląd organów, iż tego rodzaju obiekt nie został objęty zakresem regulacji art. 29 ustawy, wobec czego stanowi samowolę budowlaną. Zaznaczył, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy budowa lub wybudowanie takiego obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem jego rozbiórki, o ile nie zachodzi możliwość jego zalegalizowania. Ta ostatnia zależy jednak od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 ustawy, gdyż obiekt ten musi być zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu – ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1) i nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2).Sąd podzielił stanowisko, że w stosunku do zbiornika znajdującego się na działce skarżącej nie ziściła się druga z wymienionych przesłanek, gdyż – jak ustalono podczas oględzin – zbudowano go bez zachowania wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia minimalnej odległości od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Taki stan rzeczy wyklucza legalizację obiektu i w pełni uzasadnia jego rozbiórkę na zasadzie art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącą Sąd uznał za trafne stwierdzenie, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż w 1977 r. uzyskano pozwolenie na budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w obrębie dawnej działki nr [...], niezależnie od tego, czy zbiornik ten został wybudowany, a następnie rozebrany, czy też do jego realizacji nigdy nie doszło. Zaznaczył, że pozwolenie to bądź zostało już skonsumowane, bądź wedle art. 32 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), utraciło ono ważność ze względu na nierozpoczęcie budowy w okresie dwóch lat od jego wydania lub od upływu wyznaczonego nim terminu. Skarżąca nie była zatem zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę kolejnego zbiornika, niezależnie od wyeksponowanych przez nią okoliczności łączących się z rozbiórką wcześniejszego zbiornika bez jej zgody i wiedzy. W konsekwencji wynik postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie w przedmiocie tej rozbiórki nie stanowił dla sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu rozbiórka zbiornika nie może mieć też wpływu na bezpieczeństwo pozostałej części obiektu budowlanego, skoro jest on obiektem budowlanym odrębnym od podłączonego do niego budynku mieszkalnego, choć może ograniczyć funkcjonalność tego budynku. Sąd wyraził pogląd, że w sprawie niemożliwe jest też odstępstwo od warunków określonych w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia na podstawie art. 9 ustawy, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie obiektów jeszcze niezrealizowanych, dopiero objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, i nie wyłącza zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy. Nie uwzględnił także sformułowanych w skardze zarzutów procesowych. Zauważył, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków odnosiło się do innego postępowania, w sprawie robót przeprowadzonych w obrębie działki nr [...], oraz że A. F. zapewniono udział w postępowaniu w niniejszej sprawie. Przyznał wprawdzie, że organy obu instancji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem swoich decyzji nie dopełniły obowiązku powiadomienia stron o prawie wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, lecz przyjął, iż uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne. Pierwszy zarzut procesowy pełnomocnik odniósł do art. 150 P.p.s.a., podkreślając, że należało uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz że w efekcie Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego m.in. na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności, zaniechaniu zebrania "wszystkich istotnych faktów i dowodów", błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, selektywnej ocenie dowodów oraz prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, wynikającej z zasobów ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w Chełmie oraz zeznań świadków, iż przed budową spornego zbiornika i przed podziałem działki [...] na działki [...] i [...] nieczystości były odprowadzane do szamba posadowionego na sąsiedniej działce [...], bezprawnie rozebranego przez właściciela tej działki. Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 10 i art. 107 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy. Pełnomocnik ponownie stwierdził, że w sprawie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny, pomijając okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie że "skarżąca nie podnosiła, a tym samym nie wykazała, że naruszenie przez organy administracyjne obu instancji obowiązku powiadomienia stron o możliwości wglądu akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło jej podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych". Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy "przez błędną jego wykładnię możliwości legalizacji samowoli budowlanej". Wreszcie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy polegającą na uznaniu, że A. F. oraz B. F. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował, że jedynym celem, jaki skarżąca chce osiągnąć w postępowaniu tak administracyjnym, jak sądowym, jest odpowiednie utrzymanie czystości i porządku na jej nieruchomości, na co pozwala możność korzystania z bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. W tym kontekście zwrócił uwagę, że kwestii tej dotyczą "dwa wzajemnie wykluczające się co do stanu faktycznego postępowania sądowo-administracyjne zakończone orzeczeniami WSA w Lublinie", tj. postępowanie w niniejszej sprawie oraz postępowanie ze skargi skarżącej na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Dalej pełnomocnik skarżącej podniósł, że A. F. dnia [...] stycznia 2014 r. zawarła przed Sądem Rejonowym w Chełmie ugodę w sprawie działu spadku, na mocy której wyłączną właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stała się skarżąca, której wcześniej przysługiwała jedynie współwłasność tej nieruchomości. Wyraził pogląd, że w konsekwencji A. F. oraz B. F. utracili status strony "w postępowaniu administracyjnym (na etapie sądowoadministracyjnym)", o czym A. F. i jej pełnomocnik nie poinformowali. Jego zdaniem kontynuacja postępowania pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, ochrony własności oraz praw nabytych. Rozwijając tę myśl pełnomocnik omówił zagadnienie interesu prawnego, przesądzającego o statusie strony stosownie do art. 28 K.p.a. Podkreślił w szczególności, że postępowanie wszczęte na wniosek osoby, która miała interes prawny i go utraciła, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tymczasem w wyniku wspomnianej ugody całość praw do nieruchomości została "przelana" na skarżącą, która stała się "stroną zastępczą" w miejsce A. F. i B. F. i nie podtrzymuje ich wniosku o wszczęcie postępowania. Pełnomocnik nawiązał zarazem do art. 59 ust. 7 ustawy (pełnomocnik błędnie oznaczył ten przepis), według którego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów okazała się bezzasadna. Podkreślić zaś należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji. Otóż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych spostrzeżeń nie może ulegać wątpliwości, że już sam sposób, w jaki sformułowano pierwszy z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, dyskwalifikuje go jako kryterium przeprowadzenia wspomnianej kontroli. Pełnomocnik wprawdzie powołał stosowne przepisy prawa procesowego, lecz nie wyjaśnił, na czym miało polegać ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Trudno przecież uznać, że wyjaśnienie takie stanowić mogą ogólnikowe twierdzenia kwestionujące poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, w szczególności podnoszące pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy lub selektywną ocenę dowodów, jeżeli jednocześnie nie sprecyzowano, jakie konkretnie aspekty sprawy nie zostały wzięte pod uwagę lub powinny być przedmiotem dalszych dociekań. Zarzut ten nie podważa zresztą w jakiejkolwiek części stanu faktycznego przyjętego zaskarżonym wyrokiem, a zwłaszcza bezspornego faktu, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, którego rozbiórkę nakazano, został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej nie zaprzeczył, że doszło do tego rodzaju naruszenia prawa, co zresztą przyznano jeszcze w toku oględzin dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego, i nie podjął polemiki z wywodem Sądu pierwszej instancji, dowodzącym, że budowa zbiornika wymagała pozwolenia na budowę, nie podtrzymując tym samym wcześniejszego stanowiska strony skarżącej. Poza sporem zakreślającym granice skargi kasacyjne pozostaje więc to, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie art. 48 ust. 1 ustawy, w której mowa m.in. o obiekcie budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego powodu całkowicie chybiony jest również drugi zarzut procesowy, odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Także w tym zakresie pełnomocnik podniósł wszak nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie istotnych okoliczności, choć tym razem skonkretyzował, że chodzi mu o nieuwzględnienie tego, iż przed budową spornego zbiornika nieczystości odprowadzane były do innego zbiornika, który został później rozebrany. Nie przyjął wszelako do wiadomości przekonujących rozważań Sądu pierwszej instancji, że nie mogło to mieć znaczenia dla sprawy. Otóż niepodobna dostrzec przyczyn, dla których wpływ na rozbiórkę obiektu budowlanego mogłoby mieć to, iż przed jego wybudowaniem bez pozwolenia na budowę jego funkcję spełniał inny taki obiekt, i to zlokalizowany nie w tym samym miejscu. Podzielić wypada zarazem pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego dalszą kwestią pozostaje to, czy ten wcześniejszy obiekt był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, skoro nie konwalidowałoby to braku tego pozwolenia w przypadku obiektu późniejszego. Stąd wskazane przez pełnomocnika skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie tamtego obiektu nie może warunkować wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Nie można również przychylić się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 10, art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy ze względu na niedopełnienie obowiązku powiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i podjęcia dalszych czynności procesowych przed wydaniem decyzji organów obu instancji. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, który odnotował to naruszenie prawa, a czego nie dostrzegł wnoszący skargę kasacyjną, uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy i co za tym idzie nie uzasadniało uchylenia decyzji. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zastrzeżono przecież, że sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarcza więc, że sąd wykryje naruszenie prawa, choćby było ono ewidentne, gdyż musi on rozważyć także, jakie następstwa pociągnęło ono za sobą lub mogło pociągnąć dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien wykazywać, że rozpatrywana przesłanka zastosowania tego przepisu została spełniona. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej poprzestał jedynie na wyrażeniu przekonania, jakoby wyeksponowane przez niego naruszenie prawa uniemożliwiło skarżącej podjęcie czynności procesowych. Nie wskazał jednak, jakich czynności skarżąca mogłaby dokonać, gdyby powiadomiono ją o prawie zapoznania się z aktami sprawy, a przede wszystkim, w jaki sposób mogłoby to rzutować na wydane w sprawie decyzje. Skądinąd również po wydaniu każdej z tych decyzji nie można dostrzec aktywności skarżącej, która potwierdzałaby to przekonanie, w szczególności przedstawionych przez nią ważnych argumentów czy niezgłaszanych wcześniej dowodów. Przywołany art. 28 ust. 2 ustawy został też objęty jednym ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych. Przepis ten określa krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wobec czego w ogóle nie znajdował zastosowania w tej sprawie, dotyczącej obiektu wzniesionego bez tego pozwolenia, i nie mógł być w niej naruszony. Niezależnie od tego skonstatować należy, że nietrafne są wywody, jakie zdają się nawiązywać do jego treści, zajmujące zresztą przeważającą część uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik próbuje dowieść, że ugoda w sprawie podziału spadku z dnia [...] stycznia 2014 r., na mocy której skarżąca stała się jedynym właścicielem działki nr [...], pozbawiła statusu stron postępowania A. F. oraz B. F. Jego zdaniem postępowanie powinno być w takim stanie rzeczy umorzone stosownie do art. 105 § 1 w związku z art. 28 K.p.a., które nie zostały wymienione pośród podstaw kasacyjnych. Pełnomocnik stracił wszelako z pola widzenia, że A. F. była współwłaścicielem działki nr [...] w czasie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek, gdyż powołaną ugodę zawarto dopiero po zakończeniu tego postępowania. Nie zauważył jednocześnie, iż B. F. w ogóle w tym postępowaniu nie brał udziału w charakterze strony, nie składał w nim żadnych wniosków czy oświadczeń i nie był adresatem podjętych w nim decyzji czy innych pism. Osoba ta była tylko przesłuchana jako świadek dnia 23 lipca 2013 r. (k. 127 akt administracyjnych). Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy, mimo że nie został on dostatecznie uzasadniony w skardze kasacyjnej. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki, które wyłączają nakazanie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jest on wyrazem zasady, że nakaz taki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu, z tym zastrzeżeniem, iż legalizacja ta nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, LEX nr 478287). Zasada ta oznacza powinność podjęcia próby wyczerpania wspomnianych możliwości i traktowania nakazu rozbiórki jako środka ostatecznego, ze względu na związaną z nią znaczną skalę ingerencji w sferę prawną jednostki. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów, że w sprawie nie zachodziła jedna z tych przesłanek, określona w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy, w myśl której obiekt nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Jego zdaniem niemożliwe jest wszak zachowanie odległości, jaka stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia powinna dzielić sporny zbiornik od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odnotowania wymaga wszelako, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, może ustalić dla działek budowlanych położonych przy zabudowanych działkach sąsiednich odległości mniejsze niż określone w ust. 1 i 2. Unormowanie to sprawia, że niespełnienie tych warunków technicznych (w zakresie wymaganych odległości) nie zamyka całkowicie możliwości legalizacji zbiornika. W myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy drugą przesłanką wyłączającą nakaz rozbiórki obiektu jest to, by jego budowa bez pozwolenia na budowę była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego wedle art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy organ nadzoru budowlanego władny jest nałożyć na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał, czy istnieją warunki do zobowiązania skarżącej do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, w której z kolei wójt gminy w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym mógłby rozstrzygnąć, czy zachodzą podstawy do ustalenia zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia odległości mniejszych niż wynikają z ustępu drugiego tego przepisu. Zauważyć wypada, że z uwagi m.in na treść przytoczonej wyżej regulacji ustawowej w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, które dopuszcza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana, i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w trakcie toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 25, w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 799/10, LEX nr 705665 oraz powołane tam orzeczenia). Niewątpliwie w przeciwnym razie nie można byłoby przecież dopełnić wymogu legalizacji polegającego na przedłożeniu takiej ostatecznej decyzji organowi nadzoru budowlanego. W takim stanie rzeczy zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile sporny zbiornik nie jest położony na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym. Ze względu na zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie kategorycznie wyłączające możliwość zastosowania w sprawie art. 9 ustawy, podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd odmienny dopuszczający w przypadkach szczególnie uzasadnionych stosowanie odstępstwa od standardowych przepisów techniczno-budowlanych także w postępowaniu legalizacyjnym (zob. np wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2698/14, LEX nr 1592142, z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1139/14, LEX nr 2116191 i z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2480/14, LEX nr 2141388). Według tego stanowiska, za którym opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, brak jest podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie dokonywana jest taka ocena. Zatem zgoda na odstępstwo w tym trybie może być udzielona nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Ponownie jednak zaakcentować należy, że jest to instytucja wyjątkowa, po którą w świetle art. 9 ust. 1 ustawy można sięgnąć tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie oddalił skargę przyjmując, że w ustalonym stanie faktycznym nie ma już możliwości uniknięcia rozbiórki spornego zbiornika na nieczystości poprzez jego legalizację. Tymczasem nie można wykluczyć, że na wniosek inwestora zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której właściwy organ w oparciu o regulację zawartą w § 34 ust. 4 rozporządzenia ustali dla działki skarżącej odległość mniejszą niż określona w ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Nie do odparcia okazał się więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy przez zastosowanie tego przepisu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.