I SA/Wa 2137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] r. nr [...] w sprawie poprawy zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności Prezydium Rządu zobowiązało Ministra Górnictwa i Energetyki, do realizacji gazociągu na gaz ziemny wysokometanowy z rejonu [...] do rejonu C., jednocześnie dopuszczając sporządzenie uproszczonej dokumentacji projektowej na potrzeby tej inwestycji. Z załącznika nr 3 do decyzji z [...] r. wynika, że były nią objęte również Z. C. w R. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w C. informacją z [...] r. nr [...] stwierdziło, że przedsięwzięcie mające na celu budowę gazociągu wysokociśnieniowego relacji [...] spełnia stosowne wymagania i może być realizowane. Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm.), Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. zezwoliło Z. C. "[...]" w R. na przeprowadzenia, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony gazociągu wysokociśnieniowego w C. m.in. na nieruchomości położonej w C., oznaczonej, jako działka nr [...]. Działka ta stanowiła (zgodnie z aktem własności ziemi z [...] r. nr [...]) własność J. M. i M. M.. Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z [...] r. sygn. akt II [...] stwierdził, że spadek po M. M. nabył C. M. Aktem notarialnym, umową darowizny z [...] r. Rep. [...] Nr [...] J. M. darowała C. M. cały swój udział w przedmiotowej nieruchomości – wynoszący ½ części. Aktem notarialnym – umową sprzedaży z [...] r. Rep. [...] Nr [...] C. M. zbył nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [...] na rzecz J. K. i A. K. Pismem z [...] r., uzupełnionym pismem z [...] r., J. K. i A. K. złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. znak: [...], zezwalającej na budowę gazociągu, wskazując, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców J. i A. K. Pismem z [...] r. C. M., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. Wojewoda [...], decyzją z [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. znak: [...], zezwalającej na budowę gazociągu. C. M., wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] nr: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. O. G. P. [...] S.A. w Warszawie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r. Wyrokiem z 5 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 258/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że C. M. nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony, bowiem zbył nieruchomość na rzecz J. i A. K. Pismem z [...] r. A. K. i J. K. wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] r. nr: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r., zezwalającej na budowę gazociągu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] r. nr: [...] stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] r., wskazując, że J. K. i A. K. , jako obecni właściciele, posiadają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. Decyzją z [...]r. nr: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. zezwalającej Z. C. "[...]" w R. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony gazociągu wysokociśnieniowego w C., m.in. na nieruchomości położonej w C., oznaczonej, jako działka nr [...]. J. K. i A. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...]r. Rozpatrując odwołanie i całość akt sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył treść art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku, z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Minister stwierdził, że organ wojewódzki prowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w tym występował do Archiwum Państwowego w C. oraz do Z. C. "[...]" i do O. G. P. [...] S.A. o przesłanie akt sprawy postępowania dotyczącego kwestionowanej decyzji z [...] r. oraz ewentualnych dokumentów związanych ze skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. i zarejestrowanym pod nr [...], odwołaniem J. M. Nie zdołano jednak odnaleźć ani odwołania ani jakichkolwiek informacji o sposobie załatwienia sprawy przez organ II instancji. Z adresowanych do Z. C. "[...]" pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. oraz [...] r. wynika, że pismo, określone, jako odwołanie, zostało przez J. M. złożone oraz przekazane Z. C. "[...]", które udzieliły J. M. wyjaśnień i pismo zwróciły, natomiast z pisma z [...] r. nr [...] wynika, że "odwołanie" J. M. zostało następnie przekazane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Minister wyjaśnił, że z uzyskanej kopii rejestru spraw odwoławczych zarejestrowanych pod nr [...] wynika, że sprawa dotycząca odwołania J. M. została ostatecznie zakończona (symbol O.Z.). Natomiast z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. wynika, że J. M. nie kwestionowała konieczności realizacji inwestycji, lecz wnosiła o wykupienie przedmiotowej działki, z uwagi na utratę jej wartości. Zdaniem organu taka treść pisma J. M. wskazywałaby, że nie zostało ono potraktowane, jako odwołanie, lecz jako odrębny wniosek w sprawie wykupu działki bądź wniosek odszkodowawczy. Całkowity brak dokumentów archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dotyczących tej sprawy może potwierdzać, że postępowanie odwoławcze nie było prowadzone, właśnie z uwagi na treść pisma J. M. i inny sposób jego załatwienia (odszkodowanie). Powyższe, zdaniem organu wskazywałoby, że postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte i decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. stała się ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Minister wyjaśnił, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. zostało przeprowadzone na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły, za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. przewody służące do przesyłu gazów. W niniejszej sprawie wnioskodawca uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji polegającej na budowie, konserwacji i utrzymaniu gazociągu wysokociśnieniowego, mieszczącej się więc w kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy. Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Minister podkreśli, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał tryb uproszczony przygotowania inwestycji, wynikający z uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. z 1972 r. nr 23, poz. 133) oraz z decyzji Prezydium Rządu z [...] r. nr [...] upoważniającej do przeprowadzenia wskazanych w niej inwestycji w oparciu o uproszczoną dokumentację lokalizacyjną. Zgodnie z § 21 uchwały nr 75 dokumentacja uproszczona (jednostadiowa), sporządzana dla inwestycji prostych, obejmowała niezbędny zakres elementów projektu technicznego i założeń, sporządzanych przez inwestora, zawierała przykładowo uzasadnienie potrzeby podjęcia inwestycji z opisem funkcji użytkowej, uproszczone obliczenie spodziewanych efektów i terminy ich uzyskania, zestawienie kosztów robót oraz preliminarz zakupów i wydatków, czy szkice sytuacyjne i rysunki z opisem technicznym, jeżeli wykonanie robót tego wymagało. Organ nadzoru wskazał, że w aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów potwierdzających przygotowanie inwestycji, w tym wstępna opinia koordynacyjna nr [...] z [...] r. oraz opinia koordynacyjna Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...], opiniujące pozytywnie budowę gazociągu na odcinku [...] z odgałęzieniem do [...]. Minister stwierdził, że pomimo przeprowadzonego przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zebrania całokształtu materiału dowodowego, w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji dotyczącej zezwolenia Z. C. "[...]" w R. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony gazociągu wysokociśnieniowego w C. m.in. na nieruchomości położonej w C., oznaczonej, jako działka nr [...]. W aktach sprawy brak jest uproszczonej dokumentacji lokalizacyjnej przedmiotowego gazociągu. Jednakże fakt jej sporządzenia wynika z protokołu z [...] r. nr [...] przekazania – przyjęcia do eksploatacji inwestycji "Doprowadzenie gazu ziemnego z [...] i [...]", sporządzonego pomiędzy Z. C. "[...]", jako inwestorem zastępczym a G. O. Z. G. w Z., w którym stwierdzono, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z dokumentacją uproszczoną. Minister podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. Akt I SA/Wa 170/04 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r. sygn. Akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973, w którym Sąd wskazał, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić". W ocenie Ministra skoro ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały, w wyjątkowych dla gospodarki sytuacjach, realizację pewnych, ściśle określonych, inwestycji w trybie uproszczonym, i tryb ten został zastosowany przy budowie przedmiotowego gazociągu, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. Oznacza to, że zgromadzone w sprawie dokumenty pośrednie przesądzają o braku podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego oznaczenia w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. stron postępowania Minister wskazał, że zgodnie z aktem własności ziemi z [...] r. nr [...] nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] stanowiła własność J. i M. małżonków M. W stanowiącym załącznik do decyzji z [...] r. "Wykazie Użytkowników Gruntów na trasie gazociągu [...]" pod pozycją nr [...] wskazana została J. M. Wykaz ten określał krąg stron postępowania, nie miał zaś na celu określenie rodzaju przysługującego prawa do nieruchomości. Zatem wskazanie J. M., jako użytkownika, a nie właściciela nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] nie miało wpływu na zakres jej uprawnień w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia w postępowaniu przed Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. strony postępowania – M. M., organ nadzoru wskazał, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu została uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. Organ podkreślił, że ocena decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Ocena ta nie obejmuje skutków wydanej decyzji, w tym wypadku kwestii możliwości zagospodarowania spornej działki przez jej nabywcę. Art. 1 pkt 1 kpa nie pozwala na rozstrzyganie kwestii ewentualnych roszczeń wynikających z zawartej umowy o charakterze cywilnoprawnych, a tylko roszczeń wynikających z decyzji administracyjnej lub aktu o podobnym charakterze. Tym samym kontrola organu administracji publicznej nie może sprowadzać się do oceny realizacji zapisów danej umowy i wywiązania się z niej przez strony umowy. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] r. skargę wnieśli A. i J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zatwierdzona lokalizacja szczegółowa, o której mowa w tym przepisie jest tożsama z dokumentacją uproszczoną (jednostadiową), wskazaną w decyzji nr [...] Prezydium Rządu z [...] r., stosowanie do § 21 i § 22 uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 23, poz. 133), w sytuacji, gdy zatwierdzona lokalizacja szczegółowa jest decyzją, stanowiącą dla organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych tytuł prawny do wskazanej w niej nieruchomości, podczas gdy dokumentacja uproszczona (jednostadiowa) mogła być sporządzana dla inwestycji prostych. - przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa. Organy pierwszej i drugiej instancji, mimo ciążącego na nich obowiązku, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, dokonując oceny tylko niektórych dokumentów, pomijając i nie dokonując oceny kluczowych dla sprawy dowodów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja z [...] r. jest rażąco wadliwa, gdyż została wydana bez uprzedniej decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja nie wskazuje oznaczenia organu, który wydał decyzję lokalizacyjną. Decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej stanowiła dla organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych tytuł prawny do wskazanej w niej nieruchomości. Jej brak, jest w ocenie skarżących, równoznaczny z zarzutem, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] r., rażąco narusza prawo, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżący zarzucili, że organy nie odniosły się do dowodów przez nich zgłoszonych, a z których, w ocenie skarżących wynika, że w dniu wydania decyzji z [...] r. brak było nie tylko zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, ale też i wskazania konkretnych użytkowników, których nieruchomości zostały objęte ustawą. Są to: - pismo z [...] r. B. "[...]" PP, Z., ul. [...] do Z. C. "[...]" w R., nr [...], w którym w pkt 2 i pkt 8 stwierdzono "brak planu sytuacyjnego urządzeń podziemnych" i "brak zatwierdzonego planu realizacyjnego, - pismo z [...] r. Z. C. "[...]" do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. o nadesłanie wykazu użytkowników gruntów z poświadczeniem zaistniałych zmian, - pismo z [...] r. Z. C. "[...]" do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., w którym napisano m.in. "Pismem z dnia [...] zn [...] zwróciliśmy się do PMRN – WGKiM z prośbą o przesłanie załącznika do wydanej nam prawomocnej decyzji wejścia na teren z budową gazociągu. Ponieważ z decyzji tej nie wynika, jakiego terenu i użytkowników ona dotyczy, prosimy, więc ponownie o załącznik do w/w decyzji w formie jednego wykazu użytkowników gruntów...." Zdaniem skarżących decyzja nr [...] Prezydium Rządu z [...] r. nie jest tożsama z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, o której mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja nr [...] Prezydium Rządu z [...] r. w sprawie poprawy zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności jedynie nakłada na wymienionych w niej ministrów obowiązki o charakterze ogólnym, usprawniającym i dyscyplinującym poprawę zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności, w określonym terminie, zezwalając jedynie na sporządzanie dokumentacji uproszczonej (jednostadiowej) stosownie do § 21 i § 22 uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 23, poz. 133). W ocenie skarżących o ile ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały, w wyjątkowych dla gospodarki sytuacjach, realizację pewnych, ściśle określnych, inwestycji w trybie uproszczonym, to z pewnością decyzja nr [...] Prezydium Rządu z [...] r. nie była lokalizacją szczegółową, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania O. G. P. [...] S.A. w Warszawie odpowiadając pismem z [...] r. (data wpływu Sądu [...] r.) na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] r. skarżący poparli skargę i wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawę w dniu [...] r. stawił się skarżący wraz z P. B. - doradcą podatkowym (reprezentującym skarżących w postępowaniu administracyjnym) wskazując, że ustanowił go swoim pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Skarżący złożył pełnomocnictwo do reprezentowania go przed sądem przez P. B. oraz umowę z [...] r. zawartą przez niego z P. B. na wykonywanie usług doradztwa podatkowego i finansowego. Sąd nie dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu P. B. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być adwokat lub radca prawny, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213) doradca podatkowy jest uprawniony do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych dotyczących spraw, o których mowa w ust. 1, tj. obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej i związanej z tymi obowiązkami, podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a ustawy (tzn. czynności wykonywanych na rzecz osób trzecich odpowiedzialnych za zaległości podatkowe oraz następców prawnych podatników, płatników lub inkasentów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). Niniejsze postępowanie nie dotyczy obowiązków podatkowych, celnych, egzekucji administracyjnej związanej z obowiązkami podatnika, płatnika, inkasenta. Skoro P. B. nie spełniał warunków wskazanych w art. 35 § 1 ppsa nie mógł reprezentować skarżącego przed Sądem jako jego pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie, których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa, jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wstępie podnieść należy, że akta administracyjne są niekompletne. Już chociażby z tej przyczyny należy zachować ostrożność w ocenie zarzutów, co do rażącej wadliwości kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Należy podkreślić, że brak kompletnych akt samo w sobie nie oznacza, że z powyższych przyczyn decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru poszukiwał kompletnych akt sprawy zwracając się do: archiwów państwowych, urzędów, instytucji, firm – co wynika z obszernych akt administracyjnych, a wymienione zostało enumeratywnie na str. 11 decyzji organu I instancji. Jednakże poszukiwania te nie doprowadziły do odnalezienia kompletnych dokumentów archiwalnych. Należy zwrócić uwagę, że od wydania decyzji minęło ponad 40 lat, co znacznie utrudniało poszukiwania. Organom nie można postawić zarzutu niepodejmowania wszelkich możliwych starań w celu pozyskania akt i dokumentów archiwalnych. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Decyzja z [...] r. została wydana przez właściwy organ, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.. Zgodnie, bowiem z art. 55 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy niniejszej ustawy dotyczące organów administracji prezydiów wojewódzkich rad narodowych stosuje się odpowiednio do organów administracji prezydiów rad narodowych miast wyłączonych z województw, a przepisy dotyczące organów administracji prezydiów powiatowych rad narodowych - do organów administracji prezydiów rad narodowych miast stanowiących powiaty i do organów administracji prezydiów dzielnicowych rad narodowych. Oceniając pozostałe przesłanki przepisu art. 35 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy stwierdzić należy, że analiza zachowanych (chociaż niekompletnych) dokumentów archiwalnych pozwala na stwierdzenie, że zarzut skarżących dotyczący braku zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, jest chybiony. Otóż w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Na podstawie art. 35 i 38 tej ustawy, przepisu art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz § 22 uchwały nr 110 Rady Ministrów z 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (M. P Nr 28, poz. 220) zostało wydane zarządzenie Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. Nr 48, poz. 373). Zgodnie z § 2 ust 2 tego zarządzenia dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej plany realizacyjne sporządzane są jako: 1) ogólne plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, 2) szczegółowe plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach projektu technicznego inwestycji dla zadania inwestycyjnego, 3) plany usytuowania obiektów budowlanych w wypadku zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji, stosownie do §§ 35 i 36 uchwały nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (Monitor Polski Nr 28, poz. 220), sporządzane w tej fazie przygotowania inwestycji, w której możliwe jest ustalenie rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych. Z kolei zgodnie z § 4 zarządzenia zatwierdzenie planu realizacyjnego przewidziane w przepisach niniejszego zarządzenia obejmuje równocześnie: 1) ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), w razie, gdy ustalenie takiej strefy jest wymagane przez obowiązujące przepisy, 2) zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych inwestycji, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91). Zgodnie z § 23 ust 3 zarządzenia w razie zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji, zatwierdzeniu podlegają plany realizacyjne, o których mowa w § 2 ust.2 pkt 3. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi o braku zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej. Lokalizacja ta została zatwierdzona jednocześnie z planem realizacyjnym w myśl powołanych wyżej przepisów. Otóż ważnym dowodem w sprawie jest decyzja Prezydium Rządu z [...] r. nr [...] w sprawie poprawy zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności. Decyzją tą zobowiązano- m.in.- Ministra Górnictwa i Energetyki do realizacji gazociągu w rejonie [...], dopuszczając w pkt 7 sporządzanie dokumentacji uproszczonej (jednostadiowej), stosownie do § 21 i 22 uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M. P. Nr 23, poz. 133). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami dokumentacja uproszczona (jednostadiowa) obejmowała niezbędny zakres elementów projektu technicznego i mógł ją sporządzić we własnym zakresie inwestor. Powyższe przepisy nie ustalały enumeratywnie katalogu dokumentów składających się na dokumentację uproszczoną, lecz wskazywały w § 21 ust. 3 uchwały przykładowo dokumenty (uzasadnienie potrzeby inwestycji z opisem funkcji użytkowej, uproszczone obliczenie spodziewanych efektów, zestawienie kosztów robót, preliminarz zakupów i wydatków, szkice sytuacyjne i rysunki z opisem technicznym, gdy wykonanie robót tego wymaga). Zatwierdzona dokumentacja uproszczona stanowiła podstawę realizacji inwestycji (§ 22 ust. 2 uchwały). Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, przywołane i ocenione przez organy, jak wyżej wskazano, przemawiają za tym, że lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona jednocześnie z planem realizacyjnym. Wskazują na to następujące dokumenty: - pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki Architektury w C. z [...] r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...]; - protokół przekazania placu budowy z [...] r., w którym wskazano na komplet dokumentacji prawnej i dokumentację projektowo – kosztorysową wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym; - zatwierdzenie planu realizacyjnego budowy gazociągu wysokiego ciśnienia z [...] r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki Architektury w C.; - opinia koordynacyjna z [...] nr [...] dla budowy gazociągu; - wstępna opinia koordynacyjna dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia z [...] r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C.; - opinia koordynacyjna z [...] r. nr [...] dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w C.; - protokół przejęcia do eksploatacji inwestycji z kwietnia [...] r., w którym w ppkt 2 pkt II zawarto informację, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją uproszczoną; - pokwitowanie z [...] r., w którym strony procesu inwestycyjnego potwierdzają przekazanie dokumentacji; w skład, której wchodził plan realizacyjny gazociągu, projekt techniczny, rysunki wykonawcze; - protokół z przekazania placu budowy z [...] r., z którego wynika, m. in., że przekazano wykonawcy zatwierdzony plan realizacyjny. Wszystkie te dowody przemawiają za tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała dokumentacja lokalizacji szczegółowej. Dodatkowo potwierdzają to przedstawione przez uczestnika postępowania decyzje z [...] r. nr: [...], [...], [...] obejmujące wprawdzie inne, sąsiednie nieruchomości, ale położone na trasie gazociągu, w których wskazano na wydanie ich na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Należy z całą mocą podkreślić, że brak kompletnych archiwalnych akt administracyjnych powoduje, że o istnieniu dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. Organ ocenił zachowany materiał archiwalny. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 40 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Takie prawidłowe wnioskowanie organy w niniejszej sprawie przeprowadziły. Podsumowując stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzoru uznały, że spełniony został wymóg z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., wobec czego decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r., w części dotyczącej działki nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu. Organ nadzoru nie naruszył też przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 35 ustawy z 1958 r., jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym, są chybione. Zmierzają one de facto do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z [...] r. Jest to niedopuszczalne, gdyż organ rozpoznaje sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym. Brak części dokumentów, jak już wyżej wskazywano, nie oznacza, że ich nie było, jeżeli świadczą o tym inne dowody i dokumenty. Organy dołożyły dużo starań i wysiłku, aby odszukać dokumenty archiwalne, ale okazało się to w całości niemożliwe. Wbrew twierdzeniom skargi i zarzutom z pisma skarżących z [...] r., organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny, dla potrzeb postępowania nadzorczego, wobec czego nienaruszone zostały wskazane w skardze przepisy postępowania. Z kolei uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji spełniają wszystkie wymogi z art. 107 § 3 kpa. Zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których organy się oparły z ich wymienieniem; organy oceniły, dlaczego dowodom tym dały wiarę, powołały i dokonały analizy przepisów prawa. Odnośnie powołanych w skardze dokumentów wskazać należy, że pismo z [...] r. pozostaje w sprzeczności z omówionymi wyżej dokumentami, w tym dokumentami urzędowymi. Natomiast pismo z [...] r. dotyczy nadesłania wykazu użytkowników gruntu. Z kolei pismo z [...] r. dotyczy nadesłania załącznika do decyzji. Załącznik ten określał zarówno strony postępowania, wskazywał nieruchomości, których decyzja dotyczy. Dokumenty te w żaden sposób nie świadczą o wydaniu decyzji z [...] r. w części dotyczącej działki nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z [...] r. wprawdzie jest wadliwa, gdy chodzi o niewskazanie z imienia i nazwiska jej adresatów, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Załącznik do tej decyzji wymienia z imienia i nazwiska użytkowników nieruchomości. Jest to: "Wykaz użytkowników gruntu na terenie gazociągu [...] woj. [...], pow. m. [...]" Wykaz składa się z rubryk: lp., użytkownik, nr rej, nr Kat. Parceli, długość przeciętna parceli, użytki, adres. Pod lp. [...] wymieniona jest J. M., wskazany jest nr parceli [...], długość parceli [...] m. i adres. Tak samo opisani są inni użytkownicy. Orzeczenie określa organ, który je wydał, stanowi o rozstrzygnięciu, zawiera podstawę prawną. Określa datę wydania, pouczenie o odwołaniu. Podkreślić należy, że ówczesne przepisy kpa nie stawiały takich wymagań jak obecny art. 107 § 3 kpa. Według ówczesnego art. 99 kpa decyzja z [...] r. zawierała niezbędne elementy rozstrzygnięcia. Odnośnie podnoszonego zarzutu nieostateczności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, wskazać należy, że nie udało się odnaleźć odwołania złożonego przez J. M., nie wiadomo też, jaki był zakres tego odwołania i czy - pomimo że mogło być tak nazwane - w swej treści faktycznie nim było. Z postępowania odwoławczego nie zachowały się żadne dokumenty, natomiast w spisie spraw organu odwoławczego - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - w spisie spraw załatwionych - znajduje się adnotacja odnośnie odwołania J. M. oznaczona wpisem "O.Z.", co może oznaczać sprawę już załatwioną. Natomiast z zachowanych dokumentów, tj. pism z [...] r. i z [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., skierowanych do Z. C. "[...]" wynika, że J. M. nie kwestionowała konieczności realizacji inwestycji, jednakże domagała się wywłaszczenia (lub wykupienia) całej nieruchomości i przyznania jej innej działki, gdyż dotychczasowa działka straciła dla niej znaczenie. Z powołanego wyżej pisma z [...] r. wynika także, że decyzja dotycząca wejścia na teren jest prawomocna. Z przyczyn powyżej omówionych brak jest podstaw do kwestionowania ostateczności decyzji z [...] r. Wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Decyzja ograniczyła prawo własności poprzez wybudowanie gazociągu na działce nr [...], a J. M. otrzymała z tego tytułu odszkodowanie. Nie istniały również przeszkody prawne do wydania takiej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.