I OSK 378/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 756/14 w sprawie ze skargi W. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od W. K. i Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 756/14, po rozpoznaniu skargi W. K. i Z. K. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 1 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 22 września 2009 r. spadkobiercy J. C.: W. C., A. C., A. C. i S. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z 13 listopada 1978 r. nr ... dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w S. składającej się z dz. nr ..., stanowiącej działkę zabudowaną o obszarze 472 m2, dla której Sąd Rejonowy w S. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr ... Skarżący wnioskiem z 4 maja 2010 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej udziału w wysokości 35,95% stanowiącej własność J. K. We wniosku podniesiono, że decyzję wywłaszczeniową podjęto arbitralnie, bez możliwości jej zaskarżenia, nieruchomość remontowano na długo przed wydaniem decyzji, ponosząc na nią nakłady ze środków Skarbu Państwa, stawiając współwłaścicieli przed faktem dokonanym i obciążając hipoteką nieruchomości dowolnie ustalonymi rzekomo poniesionymi nakładami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 9 maja 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Miasta S. z 13 listopada 1978 r., natomiast decyzją z 1 lipca 2014 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Dokonując oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta S. z 13 listopada 1978 r. Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej a także nie została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organ podkreślił, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta S. stanowiły przepisy art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. nr 26, poz. 139 ze zm.), przepisy art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) oraz przepisy art. 8, art. 12, art. 14 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przejecie nieruchomości na rzecz Państwa miało miejsce w związku z tym, że wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku. Przejecie nieruchomości przez Państwo organ uzasadniał ponadto potrzebą zabezpieczenia i prawidłowej eksploatacji budynku jako obiektu zabytkowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez Naczelnika Miasta S. przy wydawaniu decyzji z 13 listopada 1978 r. są bezzasadne. Również zarzut jakoby powołana decyzja skierowana była do osoby nie będącej stroną w sprawie jest bezpodstawny i nie znajduje uzasadnienia w świetle istniejącego w dacie orzekania stanu prawnego. Organ podkreślił, ze nieruchomość posiadała nieuregulowany stan prawny. W ocenie Kolegium w chwili orzekania przez Naczelnika Miasta S. tj. 13 listopada 1978r. J.C. nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości, gdyż posiadał niestwierdzone przez Sąd prawa spadkowe po zmarłych współwłaścicielach C. i S. małż. G., które nabył od I. M. G. aktem notarialnym Nr Rep. ... Fakt, że J. C. wspomnianym aktem notarialnym nabył niestwierdzone prawa spadkowe po zmarłych współwłaścicielach potwierdza złożony przez niego wniosek do Sądu Rejonowego w S. o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowego udziału w nieruchomości. J. C. dopiero w 1979 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. stał się właścicielem przez zasiedzenie udziału wynoszącego 18,43% części przedmiotowej nieruchomości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie stwierdziło, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja jest zgodna z prawem. Wskazali, że z właścicielami nie przeprowadzono obligatoryjnych ustawowych rokowań o dobrowolny remont lub rozbiórkę budynku ewentualnie o zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podnieśli ponadto, że kwota odszkodowania była rażąco zaniżona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił, jednak z innych przyczyn niż w niej podane. Sąd uznał bowiem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że jedną ze stron w rozpoznawanej sprawie był K. K. Z nadesłanego w dniu 28 października 2014 r. odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że ww. osoba zmarła w dniu 24 maja 2014 r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie i po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 9 maja 2014 r., a przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji z 1 lipca 2014 r. W sytuacji śmierci strony w toku postępowania administracyjnego (tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony stanowi oczywistą przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie postanowienia przez Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania, które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami należy je wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony, a tym samym nie może dojść do uchylenia decyzji z tego powodu, jeżeli strona nie wystąpiła z takim żądaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji mógł samoistnie w oparciu o przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję, w sytuacji kiedy strony, które nie brały udziału w postępowaniu nie domagały się udziału w postępowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zarzut skargi kasacyjnej, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. Sąd administracyjny nie jest uprawniony, aby z urzędu podnosić kwestię pominięcia w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który nie wniósł skargi i z tej przyczyny stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Stanowi o tym expressis verbis art. 147 Kpa ograniczając dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa do żądania strony. Również złożenie przez prokuratora sprzeciwu na tej podstawie jest ograniczone zgodą strony. To prawo do rozporządzalności przez stronę powoduje, że wyłącznie do jej oceny przepisy prawa pozostawiły konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego. Jeżeli w ocenie strony nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego nie można wyprowadzić negatywnych następstw z naruszenia prawa do obrony przez uchylenie decyzji. Sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić regulację prawną prawa do obrony, a zatem nie jest dopuszczalne wyprowadzenie negatywnych następstw tylko z ustalenia, że w sprawie nie zapewniono stronie (stronom) czynnego udziału. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jednoznaczne stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 371/11, z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2060/10, z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11, z 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3046/12, z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1274/13, z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2321/14). Pominięcie spadkobierców od udziału w postępowaniu stanowi o naruszeniu art. 10 Kpa, jednakże w takiej sytuacji konieczne jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich (prócz jednej) stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Gd 374/95) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W doktrynie podnosi się natomiast, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). Taka sytuacja w żadnym razie nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Reprezentanci poprzednich właścicieli występowali bowiem w postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nadzorcze. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.