II OSK 3046/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 164/12 w sprawie ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 164/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak [...] (postanowienie z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 134 ppsa, po rozpatrzeniu odwołania U. W. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z dnia [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) w sprawie ustalenia, na wniosek K. K., warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z akt sprawy, decyzję z [...] 2011 r. przesłano, zgodnie z wykazem stron postępowania, do: K. K., S. i K. K., i M. K. Jako ostatni decyzję z [...] 2011 r. odebrali K. i M. K., a nastąpiło to [...] 2011 r. Dnia [...] 2011 r. do Wójta wpłynęło, kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odwołanie U. W. Kolegium wskazało art. 129 kpa, regulujący tryb i termin wnoszenia odwołań. Zasadą jest, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszone ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). W doktrynie prawa wskazano, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w l instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia decyzji stronie), która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem l instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie, w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli od decyzji l instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. W sprawach w których występuje wielość stron w postępowaniu , a organ nie doręczył decyzji jednej ze stron, termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji ostatniemu z podmiotów będących stronami postępowania, któremu decyzję doręczono. W razie zatem jeżeli organ nie doręczy stronie decyzji, a strona dowie się, że w sprawie zapadła decyzja po upływie określonego czasokresu, przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 581 i 582). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Wójt decyzję z [...] 2011 r. doręczył wskazanym wyżej podmiotom, pomijając jednak wśród tych osób Urszulę Witek. W takiej sytuacji, gdy odwołująca twierdzi, że winna być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2011 r., a została pominięta, to środkiem ochrony przysługujących jej uprawnień nie jest odwołanie od decyzji, które złożone zostało po terminie, tylko wniosek o wznowienie postępowania. Wniesione przez U. W. odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. organ uznał za spóźnione - skoro decyzję doręczono [...] 2011 r. ostatnim osobom uczestniczącym w postępowaniu, tj. M. i K. K., to od tej daty należy liczyć 14-dniowy termin przysługujący do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął [...] 2011 r., podczas gdy odwołanie zostało sporządzone [...] 2011 r. i w tym dniu złożone na dzienniku podawczym Urzędu Gminy [...]. Co do legitymacji U. W. do złożenia odwołania, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że do kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, (wyrok WSA w Białymstoku z 19.12.2005 r. II SA/Bk 901/2005, Lex Polonica 1247809). SKO wskazało, że U. W. mogła wnieść odwołanie od decyzji z [...] 2011 r., gdyż z przesłanego przez J. Ż. wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 listopada 2011 r. wynika, że jest ona właścicielem działki nr [...] przez którą realizowany będzie dojazd do działki nr [...], objętej inwestycją. Skargę na postanowienie z [...] 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. Ż., zarzucając że doręczyła do Urzędu Gminy [...] wypis z ewidencji gruntów, z którego wynikało, że właścicielem działki nr [...], położonej w [...], gmina [...] jest U. W. U. W. nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, w związku z czym nie miała możliwości w terminie wnieść środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę wskazując, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie na naruszyło prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że U. W. złożyła po terminie odwołanie od decyzji z [...] 2011 r., co musiało skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie legitymację do wniesienia odwołania posiadało, prócz wnoszącej odwołanie, także kilka innych podmiotów, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona U. W. (stronę pozbawiono udziału w postępowaniu przed organem I instancji). Sąd I instancji zgodził się z organem, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). W takim wypadku bez względu na okoliczność, czy pozostałe podmioty wniosły odwołanie i w sprawie wydano decyzję ostateczną, czy też stała się ona ostateczna z powodu jej niezaskarżenia, ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega). Stanowisko takie przyjmuje także orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z: 27.8.1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; 13.7.1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; 13.8.1998 r., IV SA 1094/96, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z 10.5.2011 r., II SA/OI 30/11, Lex nr 795687, w którym wskazano, że "osoba, która mimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję"). Sąd I instancji taki pogląd uznał za prawidłowy. W niniejszej sprawie, jako ostatni, spośród osób uznanych za strony postępowania, decyzję z [...] 2011 r. odebrali K. K. i M. K. dnia [...] 2011 r., to termin do wniesienia odwołania przez U. W. upływał dnia [...] 2011 r. U. W. złożyła odwołanie dopiero [...] 2011 r. - z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. W przypadku jeśli U. W. przysługuje status strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w sentencji decyzji z [...] 2011 r., to może ona wnosić o wznowienie postępowania z powodu pominięcia jej w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Sąd I instancji uznał, że podnoszone w skardze argumenty J. Ż., dotyczące posiadania przez U. W. statusu strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy i bezzasadnego pominięcia jej w tym postępowaniu, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez U. W. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. Ż., wykonująca zawód notariusza, domagając się uchylenia "niniejszego wyroku do ponownego rozpoznania ze względu na nieprawidłowość w zakresie doręczeń, zawiadomień i orzeczeń uczestnikom postępowania." W treści niniejszej skargi kasacyjnej wskazała, że "Nie zawiadamiano, zarówno Z. K., zamieszkałego [...], ul. [...] – współwłaściciela działki nr [...] i U. W., której dane personalne wskazałam wcześniej. Uważam, że przed zakończeniem postępowania należy wyjątkowo starannie sprawdzić prawidłowość doręczeń i zawiadomień, bowiem w późniejszym terminie trudno jest uzyskać informację o możliwości wznowienia postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie podstaw zaskarżenia jest bez wątpienia, obok sformułowania wniosków zaskarżenia, najistotniejszym i koniecznym wymaganiem skargi kasacyjnej, wyznaczającym granice zaskarżenia (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2009 r., s. 151). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ppsa), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 174 i 176 ppsa, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie, jako notariusz, spełnia wymogi formalne do sporządzenia skargi kasacyjnej (art. 175 § 2 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., 597, nb 12, 13). Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka, a więc stanowi element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 12.12.2013 r., I FSK 1182/12; 20.4.2007 I OSK 989/06, cbosa). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd; określenia, jaką postać miało to naruszenie; uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi co do zasady ocenę jej trafności. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Poza przypadkiem nieważności postępowania wykluczone jest, by Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zajmował się tym, co nie zostało wprost wskazane (zarzucone) w skardze kasacyjnej (wyroki NSA z: 31.7.2012 r., II FSK 257/11, Lex nr 1217397; 1.8.2012 r., II GSK 1017/11 Lex nr 1244440; 11.9.2012 r., II OSK 151/12, Lex nr 1219250). Mimo że skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego bądź procesowego, którego naruszenia się dopatruje, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą I OPS 10/09, uznał skargę kasacyjną, mimo jej zdawkowości, za możliwą do rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżony wyrok winien być uchylony a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, "ze względu na nieprawidłowości w zakresie doręczeń, zawiadomień i orzeczeń uczestnikom postępowania" U. W. i Z. K. W istocie zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie aprobuje braku doręczenia decyzji z [...] 2011 r., a lecz trafnie wskazuje, że ustawodawca przewidział dla takiego błędu organu I instancji szczególny tryb postępowania – wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (s. 4 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 164/12). Bezsporne w sprawie jest, że Urszula Witek nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym decyzją z [...] 2011 r., a niniejsza decyzja nie została jej doręczona. Dnia [...] 2011 r. – w chwili wywiedzenia odwołania przez U. W. - decyzja z [...] 2011 r. była już ostateczna, ponieważ upłynął czternastodniowy termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 kpa). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, ugruntowane jest stanowisko, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ tylko taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, czego nie może zapewnić instytucja przewrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zachowana zostaje jednocześnie zasada ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie w sytuacjach określonych w rozdziale 12 lub 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 kpa, może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z 5.12.1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 r., s. 523-524, nb 4, 5). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w momencie składania środka odwoławczego przez U. W., decyzja z [...] 2011 r. była już ostateczna. Wniesienie odwołania przez U. W. w takiej sytuacji było czynnością bezskuteczną, a Kolegium zobligowane było uznać, że nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 kpa). Kwestią wtórną jest natomiast badanie czy faktycznie odwołanie to wniósł podmiot, który winien mieć przymiot strony w danym postępowaniu, mogłoby to bowiem nastąpić w sytuacji dochowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 16.11.2009 r., I OSK 183/09, cbosa). Odnośnie twierdzenia przez autora skargi kasacyjnej, że współwłaściciel działki nr [...] Z. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym należy wskazać, że niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak – op. cit., nb 16 do art. 145 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 5.6.2006 r., I OSK 911/05; 17.6.2008 r., II OSK 665/07; 22.12.2008 r. II OSK 1109/07; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 26.5.2009 r., II OSK 832/08; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 18.5.2010 r., II OSK 796/09; 25.4.2012 r., I OSK 1239/11, Lex nr 1218838; 16.5.2012 r., II OSK 362/11; 23.3.2011 r., II OSK 502/10, cbosa) jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (odpowiednio – postanowienie Sądu Najwyższego z: 27.4.2005 r., I CK 62/05, Lex nr 550933; 2.7.2009 r., III PZ 4/09, Lex nr 560868). J. Ż. brak interesu prawnego w wywiedzeniu skargi kasacyjnej z przyczyn podniesionych w skardze kasacyjnej z 5 lipca 2012 r. W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa o oddaleniu skargi kasacyjnej.