II SA/Kr 1313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. W. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. [pic] Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. T. W. i J. M. -wspólnicy spółki cywilnej - Firma Handlowo - Usługowa "M[...]" s.c. T. W. – J. M. ul. S., [...] L., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011 r.. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Firmie Handlowo - Usługowej "M[...]" s.c. T. W. – J. M., ul. S.. [...] L. REGON: [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa M. "zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za rok 2009.. utrzymanej w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na zasadzie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2013r., póz. 267) – zwanej dalej w skrócie k.p.a.- odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa M. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, iż w omawianej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Firmie Handlowo - Usługowej "M[...]" s.c. T. W. – J. M., ul. S., [...] L., REGON: [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa M. "zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za rok 2009, jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie ma koniecznego w takim przypadku przymiotu "ostateczności". Podnosząc powyższe organ zauważył, iż decyzja Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r.,znak: [...], została - na skutek złożenia przez jedną ze stron odwołania - utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. roku, sygn. [...] Tym samym - na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu l instancji zostało przeprowadzone - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nowe postępowanie w przedmiocie wymierzenia Firmie Handlowo - Usługowej "M[...]" s.c. T. W. – J. M., ul. S., [...] L., REGON: [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa M. "zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za rok 2009. Kolegium zauważyło, iż wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, dlatego - decyzja "utrzymana w mocy'', czyli decyzja organu l instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego. Zdaniem organu powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r.,znak: [...] z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania - tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. T. W. i J. M. -wspólnicy spółki cywilnej - Firma Handlowo - Usługowa "M[...]" s.c. T. W. – J. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowym wniosku zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r. ,znak: [...] W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono m.in., że to, iż od decyzji organu I instancji wniesiono odwołanie, które zostało rozstrzygnięte decyzją organu II instancji, nie sprawia, że decyzja organu I instancji nie obowiązuje i że nie ma ona bytu prawnego. Decyzja organu II instancji nie uchyliła bowiem decyzji organu I instancji, ale w całości utrzymała ją w mocy, powielając i sankcjonując tym samym uchybienia organu I instancji. Zdaniem wnioskodawców o braku bytu prawnego decyzji, a w konsekwencji braku przedmiotu postępowania nieważnościowego, można by zatem mówić w sytuacji, gdyby SKO uchyliło w całości decyzję Marszałka o nałożeniu kary pieniężnej, ale taka sytuacja nie miała miejsca. Innymi słowy, w ocenie wnioskodawców na chwilę obecną w obrocie prawnym pozostają zarówno decyzja Marszałka Województwa M. o nałożeniu kary, jak i decyzja SKO utrzymująca decyzję Marszałka całości w mocy. Obie decyzje (a więc również decyzja organu I instancji), ze względu na wady, jakie posiadają, powinny stać się przedmiotem postępowania określonego w art. 156 k.p.a., co zostało szczegółowo wykazane w wniosku o stwierdzenie nieważności obydwu przywołanych wyżej decyzji. Zdaniem wnioskodawców postępowanie w przedmiocie nieważności dotyczy każdej decyzji administracyjnej obarczonej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy jest to decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania w normalnym toku instancji, decyzja organu I instancji od której wniesiono odwołanie czy też decyzja organu II instancji, od której wnieść odwołania nie sposób. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. sygn. [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż słusznie w zaskarżonym postanowieniu Kolegium podniesiono, iż decyzja Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...], której stwierdzenia nieważności żądają wnioskodawcy została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. roku, sygn. [...] Tym samym zdaniem rozpoznającego ponownie sprawę Kolegium- na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nowe postępowanie w przedmiocie wymierzenia Firmie Handlowo -Usługowej "M[...]" s.c. T. W. – J. M., ul. S., [...]L., REGON: [...] kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa M. "zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów" za rok 2009. Wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, dlatego - decyzja "utrzymana w mocy", czyli decyzja organu I instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego. W ocenie Kolegium słusznie zatem w konsekwencji przyjęto w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, iż nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011r.,znak: [...] z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania - tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. W omawianym postanowieniu Kolegium więc podzieliło przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko, iż dopóki istnieje w obrocie decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości decyzji, która została zastąpiona przez decyzję drugoinstancyjną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. [...] wnieśli T. W. i J. M. -wspólnicy spółki cywilnej - Firma Handlowo - Usługowa "M[...]" s.c. T. W. – J. M. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia tego samego organu skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § l pkt l k.p.a. w zw. z art. 127 § l k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji oznacza wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, 2) naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § l k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnej wykładni drugiego z tych przepisów polegającej na przyjęciu, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności odnosi się jedynie do decyzji "ostatecznych", a więc że nie może ono zostać wszczęte w odniesieniu do decyzji organu I instancji, które zostały w całości utrzymane w mocy decyzją organu II instancji, 3) naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 156 § l pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 5) naruszenie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) ("k.p.a.") w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego Postanowienia nr l, W ocenie skarżących stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego daje się sprowadzić do następującej konstatacji: skoro organ I instancji wydał decyzję "A", która to decyzja została utrzymana w całości w mocy decyzją "B" wydaną przez organ II instancji, to decyzja "A" już nie obowiązuje i nie istnieje w obrocie prawnym, pomimo że została w całości utrzymana w mocy decyzją "B". Tymczasem zdaniem skarżących nie budzi najmniejszych wątpliwości, że poprzez fakt utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji, w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje, zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji. Decyzja organu I instancji zatem nigdzie nie znika, ale razem z decyzją organu II instancji kształtuje zakres praw i obowiązków adresata decyzji. Skarżący podnieśli także m.in., iż postępowanie w przedmiocie nieważności dotyczy każdej decyzji administracyjnej obarczonej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy jest to decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania, decyzja organu I instancji od której wniesiono odwołanie czy też decyzja organu II instancji. Niezależnie od tego skarżący w uzasadnieniu skargi na poparcie swojego stanowiska odwołali się do treści orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2011 roku (sygn. akt II SA/Kr 1003/10) . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. sygn. [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. Mając na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia, należy na wstępie zaznaczyć, iż odmowa wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego została uregulowana w 61a § 1 k.p.a.. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wniosek o wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, natomiast w niniejszej sprawie decyzja Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011 r.. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Firmie Handlowo - Usługowej "M[...]" s.c. T. W. – J. M. kary pieniężnej podlegała kontroli instancyjnej przez organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka. W tym miejscu należy podkreślić, iż zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego jak i judykaturze utrwalił się pogląd, zgodnie z którym decyzja II instancji zastępuje poprzednią, wchodzi w jej miejsce, a więc z teoretycznego punktu widzenia nie jest potrzebne uchylenie decyzji I instancji. Można powiedzieć, że decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków s. 66). Również w wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1456/12 wyrażono pogląd, iż jeżeli decyzja organu pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1218/08 przyjęto, iż nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna. Byłoby to równoznaczne z pozostaniem w tymże obrocie jedynie decyzji wydanej w II instancji przez organ odwoławczy, której przedmiotem jest "utrzymanie w mocy" nieistniejącej już przecież decyzji. Tak więc - prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia - bądź braku - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, iż na dzień wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego postanowienia, a więc [...] czerwca 2014 r., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] jako ważna w obrocie prawnym. Dopiero ostateczną decyzją z [...] czerwca 2014r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]. Tym samym decyzja organu I instancji tj. Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2011 r.. znak: [...] odżyła w tym właśnie dniu (tj. [...].06.2014r.) podobnie jak odwołanie od tej decyzji, które wymagać będzie ponownego rozpoznania przez Kolegium. Na marginesie odnosząc się do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych, należy przypomnieć, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony skarżącej złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2013r. sygn.akt II SA/Ke 814/12). Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają bowiem stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"; (por. też wyrok NSA w Katowicach z dnia 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, LEX nr 35504) Reasumując więc należy uznać za dopuszczalną możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji organu I instancji o ile zostanie złożony on w terminie dla złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Taki przypadek jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi należy stwierdzić, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu przyjęło, iż z przyczyn przeszkód o charakterze przedmiotowym, a mianowicie braku przedmiotu postępowania nieważnościowego - tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny wszczęcie w zakresie kwestionowanej decyzji Marszałka postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art.156 §1 – 159 k.p.a. jest niedopuszczalne. . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.