II GSK 436/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 780/14 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 780/14 oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: W dniu 15 kwietnia 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. wpłynął tytuł wykonawczy numer: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. na zobowiązanego J. K. za nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule tym na pierwszej stronie, jako wierzyciela oznaczono Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., oraz opatrzono go pieczątką Kierownika Biura Powiatowego L. J. wraz z nieczytelnym podpisem. Pierwszą stronę tytułu wykonawczego zatytułowano "odpis tytułu wykonawczego". Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. nie przystąpił do egzekucji należności objętych powyższym tytułem – wydając jednocześnie, na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1015) - zwanej dalej u.p.e.a., postanowienie z dnia 12 maja 2014 r. oraz stwierdzając w uzasadnieniu, że przesłany tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Według organu, prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać, jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny wskazał również, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem), regulującego wzór tytułu wykonawczego egzemplarz tytułu wykonawczego przeznaczony dla zobowiązanego zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia winien zostać opatrzony tytułem "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego", nie zaś "odpis tytułu wykonawczego". Dyrektor Izby Skarbowej w R., uznając za nieuzasadnione zażalenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. na powyższe postanowienie, przywołał treść przepisów art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy, zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w L., co do tego, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego, błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym, powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. Podzielił także pogląd organu egzekucyjnego, że na pierwszej stronie tytułu wykonawczego należy umieścić zapis "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego" nie zaś "odpis tytułu wykonawczego" - na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucił naruszenie art. 5 § 1 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji nie spełnił wymogów stawianych przez ten przepis organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub też podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały narażone niewykonaniem obowiązku. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. WSA zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednak – jak wynika z przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) – nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w L. uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym – zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie przesłanego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Odnosząc się natomiast do sporu w kwestii adnotacji, które zawierać ma tytuł wykonawczy w postępowaniu administracyjnym, WSA stwierdził, że z dniem 21 listopada 2013r. wszedł w życie nowy przepis art. 26b u.p.e.a. regulujący przedmiotową kwestię, a przepisy rozporządzenia, na które powołuje się organ odwoławczy przestały obowiązywać z dniem 21 maja 2013 r. Równocześnie weszło w życie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Podnosząc powyższe Sąd I instancji stwierdził, że ta ostatnio omówiona kwestia, jako marginalna, nie stanowi o zasadności skargi, gdyż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w R., pomimo częściowo mylnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowień organów obydwu instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art.151 p.p.s.a poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo tego, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. i w nieuprawniony sposób przyjęły, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji (wystawca tytułu egzekucyjnego i wierzyciel), jakim był Kierownik Biura nie "spełniał wymogów stawianych przez ten przepis "organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku" względnie "podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone niewykonaniem obowiązku" uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., Dyrektor Izby Skarbowej w R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji, tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, powyższego poglądu nie podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przyznanych Kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Należy zauważyć, że analogiczny problem był już rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 434/15(treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym judykacie stwierdził, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR, który co prawda nie jest organem Agencji, jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Podzielając ten pogląd oraz argumentację prawną zawartą w powyższym wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że wyrokiem tym, sąd kasacyjny wyeliminował z obrotu prawnego wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14, na który to wyrok Sądu I instancji powołał się organ egzekucyjny w sprawie niniejszej dla poparcia swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe, zarzut skargi kasacyjnej (wraz z jego uzasadnieniem) należało uznać za trafny. Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).