II GSK 650/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 774/14 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 23 marca 2010 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego [...] przeprowadzili kontrolę w punkcie gier zlokalizowanym w barze [...]. Przy pomocy eksperymentu stwierdzono, że automat HOT SLOT, nr fabryczny [...] daje możliwość ustalenia stawki za udział w jednej grze w wysokości od 1 do 100 punktów, co stanowi równowartość od 0,10 zł do 10 zł., a która jest wyższa niż równowartość 0,50 zł. Po przeprowadzeniu postępowania i przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...], uznając, że gra na automacie narusza ustawowo określone warunki, powołując się m. in. na art. 23a ust. 7 oraz art. 129 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej ugh lub ustawa o grach hazardowych), cofnął rejestrację ww. spornego automatu do gier o niskich wygranych. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Katowicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że organy orzekające zasadnie dokonały oceny okoliczności faktycznych sprawy w świetle obowiązujących wówczas stosownych regulacji prawnych w zakresie prawa materialnego, jak i procesowego, tj. między innymi z zastosowaniem art. 129 ust. 3 ugh definiującego grę na automatach o niskich wygranych oraz określającego wartość jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze, art. 23a ust. 7 ugh wskazującego na przesłankę cofnięcia rejestracji, tj. niespełnienie warunków określonych w ustawie oraz art. 23b ugh określającego warunki badania sprawdzającego. Sąd stwierdził, że z treści art. 129 ust. 1 i 3 ugh wynika, że do działalności podjętej pod rządem ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) nadal zastosowanie mają przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez art. 129 ust. 3 ugh. Oznacza to, że materialnoprawną podstawą oceny wymagań dotyczących gier prowadzonych na automatach powinien być ten przepis, a nie przepis art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Rozważając zarzuty naruszenia zasad prawa Unii Europejskiej Sąd wskazał, że żadnego z powyższych przepisów nie dotyczy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, na który powołuje się strona skarżąca. W związku z tym za niezasadne Sąd uznał twierdzenie o niedopuszczalności stosowania tych przepisów przez organy celne obu instancji, ponieważ jako przepisy techniczne (którymi w istocie nie są), powinny być poddane procesowi notyfikacji, do czego nie doszło. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, w szczególności dotyczących dowodów, na podstawie których można orzekać w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gier do niskich wygranych, Sąd wskazał, że opinia z badań sprawdzających z dnia 13 grudnia 2013 r., przeprowadzonych przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu była negatywna i potwierdzała ustalenia dokonane przez funkcjonariuszy w toku gry kontrolnej w dniu 23 marca 2010 r. Jednostka badająca stwierdziła m.in., że w rozgrywanych grach maksymalna stawka za udział w jednej grze wynosi 0,20 zł (w grze HILO) oraz 10,00 zł (w każdej z pozostałych gier). Ponadto ustalono, iż istnieje możliwość zmiany wskazań liczników elektromechanicznych bez ingerencji w płytę logiczną, obudowę liczników oraz bez naruszania plomb jednostki badającej. Sąd stwierdził, że okoliczność, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 ugh sprawdzana jest wyłącznie w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów wszczętego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej. Organy orzekające w sprawach automatów do gier o niskich wygranych nie mają podstaw prawnych do kwestionowania decyzji Ministra Finansów upoważniającej konkretną jednostkę do wykonywania badań sprawdzających i wpisu na listę tych jednostek. Zdaniem Sądu okoliczność, że Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu miał upoważnienie udzielone przez Ministra Finansów jest bezsporna. Ponadto na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra wymieniona jednostka figuruje w wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Zdaniem Sądu nie można zarzucić działaniom organów naruszenia art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Op lub Ordynacja podatkowa) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy oparł bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie na wynikach przeprowadzonego eksperymentu, opinii biegłego sądowego oraz opinii uprawnionej jednostki badającej, z których jednoznacznie wynikało, że kontrolowany automat nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa 1. naruszenie przepisu art. 3 § 1 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu licznych przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego; 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego w sposób opisany szczegółowo w skardze; 3. naruszenie przepisu art. 151 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona. - na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa: 1. naruszenie prawa materialnego, a to fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka jest nieskuteczna wobec osób fizycznych i prawnych; 2. naruszenie prawa materialnego, a to § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 312) w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, poprzez ich bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podnosząc te zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 ppsa, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei w myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1935/10; dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia przytoczonych wyżej wymogów. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ppsa nie został powiązany ani z przepisami postępowania ani z przepisami prawa materialnego. Skarżąca podniosła wprawdzie, że decyzja została wydana "z naruszeniem licznych przepisów postępowania", a także "z naruszeniem prawa materialnego", jednak nie wymieniła żadnego z tych licznych przepisów postępowania, które miały zostać naruszone przez organ wydający zaskarżoną decyzję, a także w żaden sposób nie określiła, które przepisy prawa materialnego zostały w jej ocenie naruszone przez organ i Sąd I instancji. Skarżąca sformułowała ponadto zarzuty, które odnoszą się do naruszenia przepisów Konstytucji RP (wymienionych w petitum skargi kasacyjnej) oraz dotyczące obrazy fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej zawartych w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Również te zarzuty zostały wadliwie skonstruowane. Po pierwsze, zarzucając obrazę fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, spółka nie określiła, o które konkretnie zasady chodzi. Co więcej, zasady te mające przymiot klauzul generalnych, wymagają powiązania z konkretnymi przepisami prawa, które naruszono, tak by móc zrekonstruować wzorzec normatywny wedle którego możliwa jest kontrola zaskarżonego orzeczenia. Formułując z kolei zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła uzasadnienia tego zarzutu. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przepisów § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, przez bezzasadne ich zastosowanie. Zdaniem skarżącej, w sprawie powinno mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946). Z powyższą tezą nie można się zgodzić, bowiem rozporządzenie to nie obowiązywało w okresie przeprowadzania dowodu z opinii jednostki badającej, gdyż - w części dotyczącej warunków dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunków przyznania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń - utraciło moc obowiązującą z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. Zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej, organ był zobowiązany stosować przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie, w której przeprowadzane było badanie. Ustawodawca nie wprowadził przepisów intertemporalnych, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie przepisów uchylonego rozporządzenia. Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia skarżącej, że przepisy ustawy o grach hazardowych stanowiące podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie mają charakter przepisów technicznych i jako takie nie powinny zostać zastosowane, zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu o cofnięciu skarżącej spółce rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych w związku z niespełnieniem wymogów określonych w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały uznane przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni za przepisy techniczne wymagające notyfikacji, to tym samym postępowanie było prowadzone bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim zwraca uwagę na to, że TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. zajmował się wykładnią Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa 98/34/WE) jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy, uznając je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Stąd całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że TSUE uznał w tym wyroku za przepisy techniczne przepisy ustawy o grach hazardowych będące podstawą rozstrzygania w rozpoznawanej sprawie. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny uważa za bezpodstawne wnioskowanie o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisu tej ustawy, któremu można ewentualnie przypisać charakter techniczny, zwłaszcza w sytuacji gdy te przepisy pozostają ze sobą w luźnym związku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1995/14; dostępny w CBOSA). Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji (o których nie wypowiadał się TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.) są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i według kryteriów określonych w tym wyroku TSUE. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.