I OSK 576/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2721/14 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2721/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], adresowanym do obojga małżonków J. P. oraz K. P., wypowiedział ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2006 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego ½ części gruntu położonego w Warszawie przy ul. W., stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] oraz ustalił nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 26.280,10 zł. Jednocześnie Prezydent m.st. Warszawy pouczył użytkowników wieczystych K. P. i J. P., iż mogą w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Pismo to, zaadresowane do obojga małżonków, zostało wysłane pod adres stałego zameldowania K. P. i J. P. i zostało odebrane przez J. P. w dniu 9 grudnia 2009 r. Skarżący K. P. w dniu 27 listopada 2013r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, jak również złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. W uzasadnieniu stwierdzono, że pismo o dokonaniu wypowiedzenia wysokości opłaty powinno zostać doręczone odrębnie obojgu małżonkom. Skarżący nie ponosi zatem winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku kwestionującego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Skarżący po raz pierwszy dowiedział się o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dopiero w dniu 20 listopada 2013 r. – po otrzymaniu przezeń zawiadomienia komornika sądowego z dnia 14 listopada 2013 r. o zajęciu rachunku bankowego w związku z wydaniem prawomocnego nakazu zapłaty obejmującego roszczenie m.st. Warszawy o zapłatę z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste ww. udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r., orzekając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu w niniejszej sprawie uznając, że skoro małżonkowie w przedmiotowej sprawie działali razem, co wynika z aktu notarialnego z dnia 23 maja 2006 r. oraz zamieszkiwali pod tym samym adresem, to odebranie pisma przez J. P. wywiera skutek prawny również wobec skarżącego. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek Skarżącego za niezasadny. Na powyższe orzeczenie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zagadnienie skuteczności doręczenia jednemu z małżonków pisma zaadresowanego do obojga małżonków. Sąd podniósł, że skarżący w uzasadnieniu skargi przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność odrębnego doręczenia pisma obojgu małżonkom. Uwadze skarżącego uszło jednak, zdaniem Sądu I instancji, że przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą spraw innych, niż sprawy o przywrócenie terminu do zakwestionowania przez użytkownika wieczystego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej. Sprawy o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, są sprawami cywilnymi i zasady składania oświadczeń woli w sprawach tego rodzaju są unormowane przez przepisy prawa cywilnego. Wprawdzie do doręczenia użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości rocznej opłaty stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, jednakże skutek doręczenia wypowiedzenia musi być oceniany przez pryzmat przepisów prawa cywilnego. Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II Ca 46/13 (zamieszczony na stronie http://orzeczenia.ms.gov.pl), że odebranie przez jednego z małżonków pisma skierowanego do obojga małżonków, wypowiadającego wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, odniosło skutek również wobec drugiego małżonka w sytuacji, gdy adresaci są małżeństwem, zamieszkują pod tym samym adresem i wiąże ich wspólność majątkowa małżeńska. Dalej Sąd podkreślił, że skarżący nie informował organu o zmianie miejsca zamieszkania ani nie wskazał innego adresu do przesyłania korespondencji, dlatego doręczenie dokonane pod ostatnim znanym adresem wywiera skutek prawny prawidłowego doręczenia (art. 41 k.p.a.). Do uiszczania opłaty za wieczyste użytkowanie są zobowiązani oboje małżonkowie w pełnej wysokości, ponieważ wspólność majątkowa małżeńska jest współwłasnością łączną. Wypowiedzenie opłaty odebrane tylko przez żonę skarżącego, nawet gdyby było tylko do niej skierowane, powodowałoby powstanie obowiązku zapłaty również przez Skarżącego, gdyż zobowiązanie do ponoszenia opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości jest zobowiązaniem wspólnym małżonków zaciągniętym w dacie zawarcia umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu należało zatem uznać za prawidłowe ustalenie Kolegium, że skarżący nie uprawdopodobnił, że bez swej winy uchybił terminowi do złożenia wniosku. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ koniecznego postępowania wyjaśniającego Sąd I instancji wskazał, że skoro Kolegium ustaliło w prawidłowy sposób, że pismo wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty rocznej zostało prawidłowo doręczone żonie skarżącego oraz, że doręczenie to wywarło skutek prawny również wobec skarżącego, to brak było podstaw do dokonywania ustaleń w celu określenia, kiedy treść tego pisma dotarła do wiadomości skarżącego. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 40 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej, jako: "u.g.n.") oraz w związku z art. 58 § 1, 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 40 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 u.g.n. oraz art. 58 § 1 , 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n.; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.pa. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo, iż postanowienie organu II instancji zostało wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym z pominięciem wyjaśnienia, czy pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2006 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie kwestionuje, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter czynności cywilnoprawnej. Niemniej jednak, w kwestii doręczenia oświadczenia o wypowiedzeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n.). A zatem skuteczność doręczenia przedmiotowego oświadczenia oceniana jest w świetle przepisów k.p.a. Przesłanie przesyłki do jednego z małżonków nie przesądza, zdaniem skarżącego, o skuteczności doręczenia względem drugiego z nich. W tej sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji skarżącemu. Skarżący wskazał także, że organ nie ustalił czy w przesyłce zaadresowanej do żony skarżącego znajdowały się dwa egzemplarze pisma i tym samym czy odbierający miał możliwość przekazania pisma skarżącemu, czy też mógł jedynie umożliwić zapoznanie się z jego treścią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwu fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się - na podstawie art. 78 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Ustawodawca zatem w art. 79 ust. 7 ww. ustawy wymienił enumeratywne rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Podanie grup przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu samorządowego kolegium odwoławczego, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Powyższe potwierdza także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 zd. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, że wprawdzie do doręczenia użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości rocznej opłaty stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, jednakże skutek doręczenia wypowiedzenia musi być oceniany przez pryzmat przepisów prawa cywilnego. Skoro ustawodawca odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to również skutek doręczenia winien być oceniany na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (§ 3). Strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 4). W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem (§ 4). Jak wynika z treści art. 40 k.p.a., pisma doręcza się stronie, tj. każdej stronie, gdy nie ustanowiła pełnomocnika albo pełnomocnika do doręczeń. A zatem pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doręczanie pism oraz decyzji łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. W tej sprawie uchybienie art. 40 k.p.a. przez organ, polegające na zaadresowaniu przesyłki na obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, pociągnęło za sobą ewidentnie negatywne skutki dla skarżącego kasacyjnie i w związku z tym może być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Uszło jednak uwadze organu, jak i Sądu I instancji, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wobec wad w doręczeniu skarżącemu kasacyjnie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowej nieruchomości, nie można mówić o skutecznym doręczeniu, zatem termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie otworzył się dla skarżącego kasacyjnie, zatem nie zaczął biec, a wobec tego nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku. Te wszystkie okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.