II SAB/Po 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę Pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., "A" Sp. z o.o. W. F., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego – radcę prawnego G. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza O. "w ponownym rozpatrzeniu sprawy: obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i określenia jego zakresu". W skardze wniesiono o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd, orzeczenia, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza O. z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), nakładające na skarżącego obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na modernizacji fermy norek i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pomimo upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy Burmistrz nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale i zaniechał podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność, jednak nie zostało ono jeszcze rozpatrzone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Obornik wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2014 r. w dniu (...) maja 2014 r. Nie otrzymał jednak akt sprawy, gdyż opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Stowarzyszenie "B". Organ wyjaśnił, że pomimo braku akt sprawy podjął on czynności w sprawie – opracował nowy projekt postanowienia oraz prowadził postępowanie dowodowe, zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka. Powyższa czynność została dokonana w dniu (...) sierpnia 2014 r., co wynikało z wcześniejszego braku stawiennictwa świadków. W ocenie Burmistrza w tych okolicznościach faktycznych nie sposób przyjąć, aby pozostawał on w bezczynności. Zwrócono przy tym uwagę, że zaskarżenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uprawniało go do powstrzymania się od zakończenia sprawy do czasu rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Burmistrza Obornik w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzania obowiązku przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na modernizacji fermy norek, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowienia uchylającego wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe dopiero po wcześniejszym wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Jak wskazuje analiza akt sprawy skarżący dochował powyższemu obowiązkowi wnosząc w dniu (...) lipca 2014 r. zażalenie na bezczynność Burmistrza O. Wniesienie zażalenia otworzyło tym samym skarżącemu drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy przy tym uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że postanowieniem Burmistrza O. z dnia (...) grudnia 2013 r., nałożono na skarżącego obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania. Postanowienie Burmistrza zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia (...) kwietnia 2014 r., przy czym postanowienie powyższe zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a skarga na nie jest zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 807/14, i nie została do dnia wyrokowania rozpoznana. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Równocześnie ustawodawca zastrzegł, w art. 35 § 5 K.p.a., że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11, Baza NSA, który to pogląd całkowicie podziela Sąd w niniejszym składzie, do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a. należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. Konsekwentnie do przyczyn niezależnych od organu należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Taka kwalifikacja jest uzasadniona tym, że organ administracji publicznej rozpoznaje i rozstrzyga sprawę po wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż, jak zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, Burmistrz otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2014 r. w dniu (...) maja 2014 r., jednak nie otrzymał wówczas akt sprawy, gdyż te zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tych okolicznościach faktycznych nie sposób przyjąć, aby Burmistrz pozostawał w bezczynności, gdyż brak rozstrzygnięcia sprawy wynikał z przyczyn od niego niezależnych. Niezależnie od powyższych uwag, uznać należy, że przeciwko możliwości wydania przez Burmistrza rozstrzygnięcia w sprawie, przemawia również ekonomika procesowa. Ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być uchylone przez sąd administracyjny, a w konsekwencji postanowienie Burmistrza z dnia (...) grudnia 2013 r. może okazać się prawidłowe, jest w obecnej sytuacji faktycznej nieuzasadnione i mogłoby prowadzić do powstania skutków procesowych, które należałoby następnie usunąć w trybach przewidzianych przez K.p.a., a więc skutkowałoby koniecznością podjęcia kolejnych czynności. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi Burmistrz O. nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.