II SA/Sz 800/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 września 2010 r. nr XXXV/414/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Karwowo w gminie Kołbaskowo oddala skargę. Rada Gminy o w dniu 29 września 2010 r. podjęła uchwałę nr XXXV/414/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Karwowo w gminie Kołbaskowo. Wojewoda, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 14 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że organami właściwymi do podjęcia inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wyłącznie organy gminy wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy (tj. rada gminy, która działa z własnej inicjatywy bądź na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), tak więc mieszkańcom gminy lub właścicielom gruntów położonych na terenie gminy i objętych przyszłym planem nie przysługuje prawo żądania, czy też wnioskowania o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania z jednoczesną deklaracją o pokryciu choćby w części kosztów jego sporządzenia. Wprawdzie rozwiązania prawne przyjęte w przepisie art. 17 ww. ustawy czynią postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwartym na inicjatywy obywatelskie oraz umożliwiają obywatelom i innym podmiotom czynny udział w fazie jego sporządzania, tj. wnoszenia stosownych wniosków po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zgłoszenia uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, tym nie mniej w zakresie tych czynności nie mieści się, zgłoszenie chęci finansowania sporządzenia projektu planu. Tymczasem z Prognozy Skutków Finansowych uchwalenia planu miejscowego pkt 3.1 wynika, że koszty związane z opracowaniem kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obr. [...] poniósł inwestor. Również w treści protokołu z posiedzenia Komisji Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy z dnia [...] r. podano, że to B. i K. R. z [...] złożyli wniosek o możliwość opracowania planu miejscowego dla części miejscowości [...] na własny koszt. Nadto pismo Wójta z dnia [...] r., znak: [...] wskazuje, iż koszty przygotowania projektu uchwały dla działki Nr [...] obręb [...] zostały pokryte przez właścicieli terenu, a koszty administracyjne, korespondencji i ogłoszeń prasowych pokryła Gmina. Powyższe, w ocenie Wojewody, prowadzi do konkluzji, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXV/414/10 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 września 2010 r., zainicjowana została przez właścicieli nieruchomości objętych tymże planem, a nie przez organy Gminy, co przesądza o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 4 ustawy. Gdyby bowiem takiej inicjatywy ze strony właścicieli nieruchomości nie było, w szczególności dotyczącej wydatkowania na ten cel własnych środków finansowych, do uchwalenia przedmiotowego planu mogłoby nie dojść. Uzasadniając naruszenie zasady sporządzania planu, wyrażonej w art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z którym koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają inwestora realizującego inwestycje celu publicznego - w części w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji) skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji celu publicznego, a zatem nie było możliwe pokrycie, choćby w części, kosztów sporządzenia planu przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a z założenia nie można sobie "kupić" prawa. Zastrzeżenie przez prawodawcę, iż zobowiązanymi do poniesienia kosztów sporządzenia planu są podmioty reprezentujące władzę - budżet państwa oraz budżet samorządów ma na celu uniknięcie w toku procedury sytuacji, w której to podmiot zewnętrzny, np. właściciel nieruchomości objętych planem, mógłby wpływać poprzez jego finansowanie na sposób zagospodarowania własnych nieruchomości. Sytuacja, w której inwestor (właściciel nieruchomości) dysponujący odpowiednimi środkami finansowymi, pozwalającymi na pokrycie kosztów przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak w omawianym stanie faktycznym - zainteresowany uchwaleniem planu i co za tym idzie zmianą sposobu użytkowania i zagospodarowania swoich nieruchomości w celu realizacji zamierzonej przez niego inwestycji, ponosi choćby w części koszty sporządzenia planu, prowadzi do jego uprzywilejowania. To z kolei, zdaniem strony, w oczywisty sposób narusza przepis art. 21 ust. 1 powołanej ustawy oraz fundamentalną zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty naruszenia art. 14 ust. 4 i art. 21 ust.1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są chybione. Według organu, Wojewoda myli inicjatywę uchwałodawczą w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z inicjatywą uchwałodawczą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że są to dwie różne uchwały. Inicjatywa mieszkańców wniesiona 17 września 2007 r., o której mowa w skardze, dotyczyć mogła uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały z dnia 24 września 2007 r. nr IX/109/07, która to nie jest przedmiotem skargi. Niewątpliwie inicjatywa uchwałodawcza, w rozumieniu wniosku formalnie inicjującego projekt uchwały, przysługuje wyłącznie określonym organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna, jednakże z treści art. 31 ust. 1 ustawy nakazującego prowadzenie rejestru wniosków o sporządzenie lub zmianę planów miejscowych, w oczywisty sposób wynika prawo każdego podmiotu do wnoszenia niewiążących organy gminy wniosków dotyczących przystąpienia do sporządzenia lub zmiany planu. Wnioski te mogą z kolei stanowić podstawę do sformułowania przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) wniosku o podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego. Tak więc, organ nadzoru niezasadnie utożsamił wystąpienie małżonków R. z wnioskiem o możliwość opracowania planu miejscowego z formalną inicjatywą uchwałodawczą przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Również okoliczność, że koszty sporządzenia planu miejscowego poniosła osoba zainteresowana jego uchwaleniem nie może, zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowić podstawy do uznania, że uchwała w sprawie uchwalenie planu miejscowego jest nieważna. Pokrycie kosztów przez inny podmiot, aniżeli wskazany w art. 21 ustawy, jest kwestią wewnętrzną gminy, na znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 996/12, WSA w Gdańsku z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 799/07 i innych. W sytuacji analogicznej, w której gmina finansowała koszty związane z uchwaleniem kwestionowanego planu, ale dokumentację planistyczną otrzymała w darowiźnie, także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 896/12 stwierdził, że przyjęcie darowizny jest to wewnętrzna sprawa organu i nie stanowi o naruszeniu prawa. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego, poparł skargę i okazał pismo Wójta Gminy z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz protokół z posiedzenia z Komisji Planowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy Kołbaskowo z dnia [...] r. (z których sporządzono kserokopie). Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z informacji o wynikach kontroli w przedmiocie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych przeprowadzonej przez NIK, nr ewidencyjny[...] . Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, odmawiając postanowieniem przeprowadzenia ww. dowodu. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, że wniosek małżonków R. najprawdopodobniej został odnotowany w rejestrze, o którym mowa w art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Zachodniopomorskiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarga dotyczy uchwały Nr XXXV/414/10 Rady Gminy w Kołbaskowie z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Karwowo w gminie Kołbaskowo i opiera się na naruszeniu przedmiotową uchwałą przepisów art. 14 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu". Istota sporu sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii, tj. inicjatywy uchwałodawczej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ponoszenia kosztów sporządzenia planu Przepis art. 14 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że uchwałę, o której mowa w ust. 1 (w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego), rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zarzuca naruszenie określonej w tym przepisie zasady, bowiem – jego zdaniem- w sposób nieuprawniony z inicjatywą opracowania planu wraz z deklaracją poniesienia kosztów jego sporządzenia wystąpili właściciele nieruchomości objętej planem. Na poparcie tych twierdzeń przytoczył treść protokołu z posiedzenia Komisji Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy z dnia [...] r. oraz pismo wyjaśniające Wójta, w którym organ ten stwierdza, że koszty przygotowania projektu planu dla działki nr [...] obręb [...] zostały pokryte przez właścicieli terenu, natomiast koszty administracyjne, korespondencji i ogłoszeń prasowych pokryła Gmina. Wojewoda twierdzi również, że określonej w art. 14 ust. 4 ustawy kompetencji nie może przejąć podmiot w tym przepisie niewymieniony, zaś z racji tego, iż plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, przekazanie kompetencji oznacza możliwość "kupowania" prawa. Organ wskazał również na niekorzystne dla gminy skutki ekonomiczne takich działań. Analizując obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do stanowienia przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokumentację planistyczną przekazaną Sądowi wraz ze skargą oraz dokumenty przedłożone na rozprawie, nie sposób zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę. W istocie w art. 14 ustawy jednoznacznie został sformułowany przepis odnoszący się do inicjatywy uchwałodawczej lecz w zakresie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie wynika z niego, by poza wymienionymi w nim podmiotami ( rada gminy lub organ wykonawczy gminy)inicjatywa ta przysługiwała innym osobom, chociażby tym, które są zainteresowane uchwaleniem planu na danym obszarze. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej jak słusznie zauważył Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę uchwalenia planu miejscowego nie zaś przystąpienia do sporządzenia planu, inicjatywa uchwałodawcza nie została przekazana innemu podmiotowi, albowiem wszystkie obowiązki w tym zakresie, które ustawodawca przyznał w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organowi wykonawczemu gminy zostały wykonane przez ten podmiot. W ustawie przewidziany jest udział społeczeństwa w procesie uchwalania planu (art. 17) a nawet zgłaszanie w tym zakresie inicjatyw, co przewiduje art. 31 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. Pełnomocnik organu gminy na rozprawie stwierdził, że wniosek małżonków R. , o którym mowa w protokole z posiedzenia Komisji Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy z dnia [...] r. został w tym rejestrze najprawdopodobniej ujęty. Niezależnie od tego, trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o wykonywaniu przez B. i K. R. uprawnień przypisanych ustawowo w art. 14 organowi wykonawczemu gminy. Taka ocena udziału właścicieli nieruchomości położonej jest zbyt daleko idąca i nie znajduje oparcia w przedłożonych Sądowi dokumentach. Kolejną kwestią, która -zdaniem Wojewody- ma wpływ na legalność zaskarżonej uchwały, jest poniesienie przez małżonków R. kosztów opracowania dokumentacji planistycznej. Przepisy ustawy w art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że co do zasady koszty sporządzenia planu obciążają budżet gminy. W rozpoznawanej sprawie koszty związane ze sporządzeniem planu ponieśli małżonkowie R. oraz Gmina. Taki stan rzeczy nie oznacza – zdaniem Sądu- że naruszona została ustawowo określona zasada finansowania planu. Przepisu art. 21 ust. 1 nie należy odczytywać jako braku zgody ustawodawcy na partycypowanie, np. w formie darowizny na rzecz gminy, w kosztach sporządzania planu przez inny podmiot. Przepis ten wskazuje, że gmina sama będąc zobowiązana do ponoszenia kosztów nie może domagać się, np. od właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem, ponoszenia i pokrywania kosztów związanych ze sporządzeniem planu. Wyjątek stanowią uregulowania zawarte w art. 21 ust. 2 ustawy. Pokrycie kosztów sporządzania planu przez inny, aniżeli wskazany w art. 21 ust. 1, podmiot jest wewnętrzną sprawą gminy i w sytuacji zachowania procedury planistycznej nie stanowi- jak tego oczekuje skarżący- podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 996/12, wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 799/07- dostępne w Internecie – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej Sąd wskazał, na skutek wniesionej skargi, dokonywana jest ocena legalności zaskarżonej uchwały, czyli jej zgodność (w tym przypadku) z przepisami prawa regulującymi zasady uchwalania planów miejscowych. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób, który skutkowałby stwierdzeniem jej nieważności w części lub w całości. Zarzuty podniesione przez Wojewodę, wskazujące na naruszenie przytoczonych w skardze przepisów prawa, są nieuzasadnione, zaś te, które odnoszą się min. do "kupowania" prawa, wyeliminowania takich sytuacji, jaka miała miejsce przy podejmowaniu tej uchwały w [...] czy zminimalizowania ryzyka nieuczciwego lobbingu, mają charakter hipotetyczny i nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Ocena powyższych twierdzeń wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.