II SAB/Rz 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku z dnia 23 maja 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 2 000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. Z. jest bezczynność Wójta Gminy [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., skierowanym do Urzędu Gminy [...] Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...], A. Z. zwróciła się o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu dotyczącej urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomościach stanowiących jej własność – działka nr ewid. 60, obręb [...], gmina [...] i nr ewid. 335/2, obręb [...], gmina M. wraz z wezwaniem do zapłaty za bezumowne do tej pory korzystanie z tych nieruchomości. Równocześnie wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów odnoszących się do budowy, posadowienia, przebudowy wskazanych wyżej urządzeń. Wobec braku uzyskania żądanych dokumentów, jak też jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) – za pośrednictwem Gminy [...] - skargę (datowaną 28 stycznia 2013 r.) na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego bądź umarzającego postępowanie. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. A. Z. ponownie skierowała do Urzędu Gminy [...] wezwanie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty z tytułu bezpodstawnego korzystania z należących do niej nieruchomości oraz wniosła o udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych znajdujących się na stanowiących jej własność działkach (nr ewid.60 w Z. i nr ewid. 335/2 w C.), w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi na powyższe żądanie, A. Z. złożyła do WSA w dniu 1 sierpnia 2013 r. – za pośrednictwem Gminy [...] – skargę na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego bądź umarzającego postępowanie. W dniu 9 października 2013 r. A. Z. złożyła z kolei w WSA wniosek o wymierzenie Gminie [...] grzywny wobec braku przekazania do tut. Sądu skargi na bezczynność z dnia 1 sierpnia 2013 r. i braku jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). W odpowiedzi na wezwanie dotyczące podania dat otrzymania wskazanych wyżej skarg A. Z. tj. z daty 28 stycznia 2013 r. oraz z 30 lipca 2013 r. Gmina [...] wskazała, że są to odpowiednio: 6 lutego 2013 r. i 5 sierpnia 2013 r. Ponadto podniosła, że nie jest właściwa w zakresie udzielenia informacji publicznej, której domaga się skarżąca. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, których udostępnienia żąda A. Z. dotyczą bowiem postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy [...], którego następcą prawnym jest Starostwo Powiatowe [...]. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 18/13 WSA wymierzył Gminie [...] grzywnę w wysokości 1000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] - Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 marca 2014 r., sygn. I OZ 141/14 oddalił zażalenie. Ostatecznie na wezwanie Sądu skarżąca sprecyzowała żądanie skargi z dnia 30.07.2013 r. stwierdzając, ze dotyczy ona bezczynności Gminy [...] z rozpoznania jej wniosku z dnia 23.05.2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Postępowanie ze skargi z 28.01.2013 r. WSA w Rzeszowie umorzył postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 41/14 wobec jej cofnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Lektura w/w przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wynika stąd, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresatem wniosku z dnia 23.05.2013 r. złożonego przez A. Z. do Urzędu Gminy [...] był Wójt Gminy [...], po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżącą dokumenty miały charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.o.d.i.p. Nie ma racji Wójt Gminy [...] zarzucając wnioskowi A. Z. ogólnikowość, co miało uniemożliwiać jego rozpoznanie. Wnioski skarżącej były sformułowane jasno. Żądała ona udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń tj. położonych: - na działce o nr ewid. 60 w Z. – linia wodociągowa podziemna ogólna, o łącznej deklarowanej długości 120 mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi 360 m2; - na działce o nr ewid. 335/2 w C. – linia wodociągowa podziemna ogólna, o łącznej deklarowanej długości 30mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi łącznie 90 m2 oraz linia kanalizacyjna ogólnospławna wraz z studzienką, o łącznej deklarowanej długości 25 mb, powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi łącznie 25 m2. Co do żądania obejmującego opisane wyżej decyzje administracyjne nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści i charakteru. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. Wniosek obejmujący "inne stosowne dokumenty" dotyczące inwestycji wodociągowych na opisanych działkach sformułowany został w sposób opisowy. Wnioskodawczyni nie wiedziała czy i jakie dokumenty w tym przedmiocie są w posiadaniu Gminy i zażądała ich opisując ich przedmiot. Zarzut braku precyzji wniosku w tej części jest więc także chybiony. W razie wątpliwości organ winien był zwrócić się o ich wyjaśnienie do pełnomocnika skarżącej czego nie uczynił. Zupełnie kuriozalne – wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do inf. publicznej – jest stanowisko organu, który brak udostępnienia żądanych informacji uzasadniał pogorszeniem swojej sytuacji prawnej w ewentualnym postępowaniu o ustanowienie służebności przesyłu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia również jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. W świetle powyższych rozważań oczywistym jest więc, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji wody następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżąca jednocześnie ma zamiar realizować swoje roszczenia cywilnoprawne wobec organu. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu organu nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać z nim w sporze cywilnoprawnym. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Gminy i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia urządzeń przesyłowych na wskazanej nieruchomości. Reasumując obowiązkiem organu było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w jego posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności, milczenie organu (gołosłowne są jego twierdzenia o udzieleniu jej ustnej odpowiedzi na wniosek) czyni zasadnym zobowiązanie do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Bezczynność trwająca około 1,5 roku, brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek strony, świadczy o arogancji organu administracji, lekceważeniu wnioskodawczyni skutkuje przyjęciem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.). Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że zachodzą także przesłanki wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 2 000 zł. Na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ nieudzielenie przez organ odpowiedzi mimo złożenia skargi na bezczynność, czas jaki upłynął od daty złożenia wniosku, brak jakichkolwiek okoliczności, które tłumaczyłyby całkowite zignorowanie wniosku skarżącej. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2 000 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia przez organ nałożonych ustawą obowiązków. Zdaniem Sądu nałożenie grzywny w kwocie 2 000 zł spełni swoją rolę dyscyplinującą i spowoduje wypełnienie przez organ ustawowych obowiązków tj. rozpoznanie wniosku A. Z., a nadto celem przedmiotowej grzywny ma być także uniknięcie wskazanych naruszeń w przyszłości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.