II OSK 551/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 657/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w G. ul. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 657/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. E. S.A. złożyła wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. [...] (teren działek nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą układ drogowy, sieci wodociągowe, teletechniczne, elektroenergetyczne, kanalizację sanitarną i deszczową (teren działek nr [...]). W trakcie postępowania wyjaśniającego wpływały wnioski i protesty członków ww. Wspólnoty Mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. S.A. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Odwołanie od w. decyzji wniosła ww. Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość (działka nr [...]), na której znajduje się budynek ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, położony jest w odległości około 21 m od działki nr [...], na której ma być posadowiony projektowany budynek. Z analizy nasłonecznienia nie wynika aby realizacja inwestycji mogła naruszać przepisy w tym zakresie (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Mając na uwadze usytuowanie nieruchomości skarżącej względem działek inwestycyjnych, organ stwierdził, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącej nieruchomości nie będą również pozostałe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani też przepisy innych ustawy. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ww. Wspólnota Mieszkaniowa, wskazując, że Wojewoda Pomorski naruszył art. 144 K.c. przez nieuznanie, że posiada ona w przedmiotowej sprawie interes prawny wynikający z powyższego przepisu, pomimo występowania immisji negatywnej, polegającej na tamowaniu przez projektowany budynek przenikania na nieruchomość sąsiednią m.in. światła słonecznego. Skarżąca wskazała również, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę toczącym się przed Prezydentem Miasta G. została ona uznana za stronę, w związku z czym skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania. Odmowa uznania ww. Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę pozostaje zatem w sprzeczności z art. 127 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 657/14, uwzględniając skargę wskazał, jak w oparciu o art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinien być ustalany przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie stwierdził, że takiego ustalenia nie można dokonać na podstawie art. 144 K.c. Chodzi bowiem o ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co polega na ustaleniu wpływu planowanej inwestycji na sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Stąd szczegółowe wymogi dotyczące m.in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia i zacienienia doszedł do przekonania, że wymagane rozporządzeniem o warunkach technicznych parametry zostały zachowane zarówno w odniesieniu do istniejącego budynku skarżącej Wspólnoty [...], jak i projektowanego obiektu, a tym samym nie naruszono obowiązujących norm dotyczących zacienienia budynków. Przyjęto zatem, że skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to uzasadnione jest stwierdzenie, że budynek skarżącej Wspólnoty położony na działce nr [...] nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, a zatem Wspólnota nie może być stroną postępowania, bowiem nie ma ona interesu prawnego. Sąd I instancji, niezgadzając się z oceną organu odwoławczego, wskazał, że w tej sprawie mamy bezsprzecznie sytuację, w której planowane zamierzenie może wpływać na sytuację prawną reprezentowanych przez skarżącą Wspólnotę właścicieli nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...]. Znajdujące się w projekcie budowlanym studium nasłonecznienia oraz analiza naturalnego naświetlenia, dotyczące budynku nr 3 skarżącej Wspólnoty, potwierdzają oddziaływanie planowanego obiektu na przedmiot jej własności (k. 125 -136 projektu). Okoliczność, że oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego nie pozbawia właściciela nieruchomości sąsiedniej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych warunków technicznych obiektu, w tym parametrów nasłonecznienia czy odległości nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 270 i orzeczenia tam przytoczone; oraz wyroki NSA: z 18 czerwca 2010 r., II OSK 1053/09; z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09). Uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości. W ocenie Sądu, skarżąca ma w okolicznościach niniejszej sprawy prawo wypowiedzenia się, co do wyników przeprowadzonego badania nasłonecznienia, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy nasłonecznienia i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może natomiast w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich. W toku postępowania przed organem I instancji i w złożonym odwołaniu skarżąca zresztą kwestionowała spełnienie przez projektowaną zabudowę wymogów dotyczących nasłonecznienia. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, odmawiając skarżącej Wspólnocie przymiotu strony postępowania, naruszył przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uznając zatem skarżącą Wspólnotę za stronę postępowania, na skutek wniesionego przez nią odwołania, organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w G. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości; oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną ich interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne ukierunkowujące dalsze postępowanie w sprawie; co jednocześnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego mimo, że zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, którym przepisom postępowania (K.p.a.) i w jaki sposób organ uchybił w przeprowadzonym odwoławczym postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy; w uzasadnieniu orzeczenia wskazując wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia; - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu z uwagi na zamieszczenie w nim błędnych wskazań prawnych ukierunkowujących dalsze postępowanie w sprawie, opierając powyższe wyłącznie o kontrowersyjną, odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego prezentowaną przez orzekający Sąd, nieznajdującej realnego zastosowania w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zasadniczo dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle powołanej definicji brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości od 4 do 6 kondygnacji naziemnych (do wysokości 18,20 m) i szerokości elewacji frontowej 73 m. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić m.in. z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Chociażby z wymienionych gabarytów wynikała konieczność zbadania linijki słońca, a więc ustalenia w jaki sposób planowana inwestycja będzie zacieniać nieruchomość ww. Wspólnoty Mieszkaniowej. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06). Podkreślenia bowiem wymaga, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (por. wyroki NSA: z 7 września 2012 r., II OSK 911/11; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12). W tym właśnie zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie mamy bezsprzecznie sytuację, w której planowana inwestycja może wpływać na sytuację prawną reprezentowanych przez skarżącą Wspólnotę właścicieli nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...]. Na tę okoliczność Sąd powołał się na znajdujące się w projekcie budowlanym studium nasłonecznienia oraz analizę naturalnego naświetlenia, dotyczące budynku nr 3 skarżącej Wspólnoty, z których właśnie wynika oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość Wspólnoty znajdującej się po drugiej stronie ulicy. Sąd trafnie także wskazał, że okoliczność, iż oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego nie pozbawia właściciela nieruchomości sąsiedniej legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. W ramach właśnie ww. norm prawa materialnego Wspólnota ma prawo do sprawdzenia, czy inwestycja jest zgodna z prawem i nie narusza sposobu zagospodarowania na nieruchomości Wspólnoty. Dlatego w tej sprawie decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazać ponadto należy, że interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wszystko zależy od stanu faktycznego konkretnej sprawy. W tym zakresie Sąd I instancji choć wyraził błędną ocenę, jednak w okolicznościach tej sprawy nie miało to wpływu na wynik sprawy. Ponieważ określony zakres postępowania dowodowego oraz wnioski wynikają właśnie z odpowiedniej wykładni ww. przepisów prawa materialnego brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Tym bardziej, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie miałyby polegać owe naruszenia, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie zawarła żadnego wywodu, skupiając się wyłącznie na kwestii dotyczącej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 150 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.