I OSK 825/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Po 199/14 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Po 199/14, oddalił skargę R. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: u.p.r.d.) orzekł o skierowaniu R. M. na badanie psychologiczne. Organ wskazał, że skierowanie zostało wydane w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d. Strona została pouczona, że na badania psychologiczne powinna zgłosić się w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do skierowania go na badania psychologiczne, gdyż w dniu 11 października 2012 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., co powodowało zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych o sześć. W konsekwencji nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.r.d. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że skarżący w okresie od 8 stycznia do 10 października 2012r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów za ich naruszenie. Wobec tego Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji wystąpił w dniu 12 października 2012 r. do Starosty Powiatowego w O. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji strony. Jednocześnie w dniu 5 listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.r.d., z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Organ II instancji podkreślił, że jako organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie mógł zmniejszyć liczby punktów gdyż przekroczenie 24 punktów nastąpiło przed rozpoczęciem szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L. – pomimo, że punkty z dnia 10 października 2012 r. nie widniały jeszcze w systemie komputerowym. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust. 3 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym, oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Po 199/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wskazując, że użyte przez ustawodawcę w art. 130 u.p.r.d. zwrotu "podlega" oznacza nałożenie na organ kontroli ruchu drogowego obowiązku skierowania kierowcy na badania psychologiczne w przypadku stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego suma przypisanych za te naruszenia punktów karnych w prowadzonej przez Policję ewidencji przekroczyła 24. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Sąd zaznaczył, że rozpoczęcie przez skarżącego w dniu 11 października 2012r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L. miało miejsce już po przekroczeniu przez niego limitu punktów karnych. Fakt ten stanowił podstawę do orzeczenia o skierowaniu strony na badania psychologiczne. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niepodjęcie działań w celu usunięcia naruszenia prawa i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r., która została wydana z naruszeniem prawa procesowego w postaci: a) art. 7 K.p.a. na skutek naruszenia zasady prawdy obiektywnej polegającej w szczególności na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu oraz odbycia przez niego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby posiadanych punktów karnych, b) art. 8 K.p.a. na skutek uchybienia przez organy administracji zasadzie pogłębiania zaufania, w szczególności polegającego na zanegowaniu skarżącemu możliwości skutecznego odbycia dodatkowego szkolenia dla kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i obniżenia liczy punktów karnych pomimo przyznania, że w dniu odbycia przez skarżącego takiego szkolenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie istniał wpis wskazujący na przekroczenie przez niego liczby 24 punktów karnych i nadaniu późniejszemu wpisowi do ewidencji punktów karnych mocy wstecznej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej takie postępowanie, c) art. 77 § 1 K.p.a. na skutek zaniechania przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji oparcie decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu oraz odbycia przez niego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby posiadanych punktów karnych, d) art. 80 K.p.a. na skutek dokonania nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwało prawo do obniżenia liczby punktów karnych wynikające z odbycia przez niego dodatkowego szkolenia dla kierowców naruszających zasady ruchu drogowego i uznanie że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów karnych pomimo braku w zebranym materiale dowodowym dowodów wskazujących na takie ustalenia oraz pomimo przedłożenia przez skarżącego dowodów przemawiających za odmiennym rozstrzygnięciem, a także poprzez zaniechanie szczegółowej argumentacji przemawiającej za oceną dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia decyzji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne pomimo braku do tego podstaw, b) art. 130 ust. 3 u.p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu okoliczności odbycia przez skarżącego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczy punktów karnych przypisanych skarżącemu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, c) § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wobec skarżącego nie można było zastosować instytucji zmniejszenia liczby punktów karnych pomimo, iż w rzeczywistości zachodziły wszystkie przesłanki wymagane do zastosowania owej instytucji, w szczególności pomimo, iż skarżący nie przekroczył liczby 24 punktów karnych, d) § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący został objęty dyspozycją tego przepisu, pomimo iż ów przepis nie znajdował zastosowania wobec skarżącego z uwagi na istnienie sprzeczności pomiędzy owym przepisem oraz art. 130 ust. 3 u.p.r.d. uniemożliwiającej zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia w niniejszej sprawie, w związku z faktem, iż prawidłowa interpretacja obu wymienionych wyżej przepisów powinna uwzględniać hierarchię aktów prawnych, a w konsekwencji powinna przesądzić o nadrzędności przepisu rangi ustawowej nad przepisem rozporządzenia wykonawczego, zaś organ administracji powinien odmówić zastosowania wobec skarżącego § 8 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na jego niezgodność z art. 130 ust. 3 u.p.r.d. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż okoliczność rozpoczęcia przez skarżącego w dniu 11 października 2012 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L. nie skutkowała zmniejszeniem liczby punktów karnych poniżej limity 24 punktów i tym samym zaistniały przesłanki do skierowania Skarżącego na badania psychologiczne. W ocenie skarżącego § 8 ust. 6 rozporządzenia pozostawał w oczywistej sprzeczności z art. 130 ust. 3 u.p.r.d., który nie zawierał żadnego warunku w zakresie możliwości zmniejszenia punktów karnych. Skoro zatem przepisy rozporządzenia są sytuowane niżej od ustawy Prawo o ruchu drogowym, to w konsekwencji § 8 ust. 6 rozporządzenia jako przepis sprzeczny z wyższej rangi przepisem art. 130 ust. 3 u.p.r.d nie mógł – zdaniem skarżącego – w niniejszej sprawie stanowić podstawy rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., gdyż kwestia prawidłowości naliczonych punktów nie była przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Prawidłowo Sąd przyjął, że wydanie decyzji o skierowaniu na badania jest decyzją związaną. Gdy właściwy organ otrzyma od organu prowadzącego ewidencję zawiadomienie o przekroczeniu limitu punktów, to musi wydać decyzję o skierowaniu na badania i nie weryfikuje ilości naliczonych punktów. Sąd nie był zatem uprawniony do weryfikowania prawidłowości naliczonych punktów, w tym skuteczności odbytego szkolenia. Nie naruszył więc art. 135 p.p.s.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z treścią z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena postępowania wyjaśniającego dokonana przez Sąd I instancji nie narusza powołanych wyżej przepisów. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione – zgodnie z regułami zawartymi w powyższych przepisach – prawidłowo zostały też ocenione przez pryzmat przesłanek z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 130 ust. 3 u.p.r.d. oraz z § 8 ust. 4 i ust. 6 powołanego rozporządzenia. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika bowiem, że skarżący w okresie od dnia 8 stycznia do dnia 10 października 2012 r. dopuścił się czterech naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które zostało mu przypisanych łącznie 25 punktów. Stanowiło to podstawę do skierowania go na badania psychologiczne. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.r.d., badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, iż ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.p.r.d. jest swego rodzaju rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Również tylko on ma kompetencje do usuwania punktów karnych. Brzmienie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.r.d. wskazuje zatem na kategoryczny obowiązek skierowania kierowcy przez właściwy organ na badanie psychologiczne, kwestia ta nie jest pozostawiona uznaniu organu. Obowiązek ten nie może zostać w żaden sposób uchylony poprzez późniejsze zachowanie kierowcy, a w szczególności poprzez przystąpienie do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i dokonaną w tym trybie redukcję punktów, co znajduje potwierdzenie w przepisach wykonawczych do w/w ustawy. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 130 ust. 4 powołanej ustawy zostało bowiem wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Zatem zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia mogło nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca jest poddawany obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji, skierowaniu na badania psychologiczne i innym konsekwencjom wynikającymi z przepisów. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący od dnia 8 stycznia do 10 października przekroczył limit 24 punktów – liczba punktów wpisanych do ewidencji wyniosła bowiem 25 – a kierowca nie podjął czynności w celu weryfikacji prawidłowości naliczenia punktów, to zaistniały przesłanki do obligatoryjnego skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Organ kierujący na badania psychologiczne nie był uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję. Nie ciążyła na nim również powinność wyjaśnienia zasad obowiązujących przy wprowadzaniu do ewidencji punktów za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, gdyż to nie do jego kompetencji należało umieszczenie ich w ewidencji. Jeżeli natomiast skarżący kwestionował wpisy dokonane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i uznał, że część z nich powinna zostać usunięta, to przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia do organu Policji prowadzącego ewidencję o uaktualnienie i skorygowanie tego wpisu. W razie odmowy (lub milczenia), skarżący mógł skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego. Jeśli jednak skarżący nie skorzystał z tej możliwości, to w postępowaniu o skierowanie go na badania psychologiczne nie może kwestionować ilości punktów karnych wpisanych do ewidencji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 130 ust. 3 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie organem II instancji był Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, a zatem organ prowadzący ewidencję punktów. Ze względu na zbieg kompetencji odniósł się do kwestii naliczenia punktów i wyjaśnił, że odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. nie mogło doprowadzić do odjęcia punktów ze względu na wcześniejsze popełnienie kolejnego wykroczenia, które skutkowało przekroczeniem limitu punktów. Stanowisko to jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3206/14, z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 347/15, z dnia 24 października 2014 r., I OSK 694/13). Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia. Przepis ten realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych), drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi zatem do wniosku, że § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 124 ust.1 pkt 2 lit. b), art. 130 ust. 2 i 3 u.p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. Powołany przepis nie jest zatem sprzeczny z delegacją ustawową, w związku z czym także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.