II SAB/Wa 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. J. wystąpił do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie: 1) imion i nazwisk funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którzy brali udział w dniu [...] czerwca 2014 r. w redakcji tygodnika "[...]" w czynnościach związanych z wykonaniem punktu [...] sentencji postanowienia A. H. Prokuratora Okręgowego w W. z dnia [...] czerwca 2014 roku o żądaniu wydania rzeczy w sprawie sygn. akt [...], 2) imienia i nazwiska funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który przydzielił funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego celem realizacji w dniu [...] czerwca 2014 roku w redakcji tygodnika "[...]" czynności związanych z wykonywaniem punktu [...] sentencji postanowienia A. H. Prokuratora Okręgowego w W. z dnia [...] czerwca 2014 roku o żądaniu wydania rzeczy w sprawie sygn. akt [...], 3) oraz o wydanie kopii odpowiednio zanonimizowanych notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po zakończeniu czynności związanych z wykonaniem punktu [...] sentencji postanowienia A. H. Prokuratora Okręgowego W. z dnia [...] czerwca 2014 roku o żądaniu wydania rzeczy w sprawie sygn. akt [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Prawnego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował, że wskazanie konkretnych funkcjonariuszy z imienia i nazwiska nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29 poz. 154 ze zm.), który stanowi, iż w związku z wykonywaniem swoich zadań ABW zapewnia ochronę (...) danych identyfikujących funkcjonariuszy Agencji. Natomiast o zasadach udzielania takich informacji stanowi art. 39 ww. ustawy, zgodnie z którym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może udzielić zezwolenia na udzielenie informacji, o której powyżej, wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów i w związku z prowadzeniem postępowań wymienionych w art. 39 ust. 4-6 ustawy. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd oraz prokuratura, zaś podstawą do udzielenia informacji są prowadzone przez nie postępowania karne o przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu. Tym samym, oprócz rygorów ustawy o ochronie informacji niejawnych, z ustawy o ABW oraz AW wynika dodatkowo kwalifikowany bezwzględny zakaz ich udostępniania. Odnosząc się zaś do pkt 3 wniosku powołał się na przepis art. 143 § 1 i § 2 kodeksu postępowania karnego stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie efektem czynności procesowych przeprowadzonych z udziałem funkcjonariuszy ABW są protokoły dokumentujące te czynności, włączone do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę. Decydentem w zakresie ewentualnego ich udostępnienia pozostaje zatem prokurator. W skardze na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. J. podniósł, że organ bezpodstawnie, powołując się na rzekomą niejawność żądanej informacji publicznej, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie: 1. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. pkt. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej będącej w posiadaniu organu, a która nie jest objęta tzw. niejawnością z uwagi na fakt, że dane funkcjonariuszy ABW zajmujących się pionem kryminalnym nie są objęte niejawnością, a najlepszym dowodem, wręcz faktem notoryjnym jest to, że transmitowana w telewizji na żywo "akcja" Prokuratora z Prokuratury Okręgowej w W. w asyście funkcjonariuszy ABW w dniu [...] czerwca 2014 roku w siedzibie redakcji tygodnika "[...]" nie zawierała anonimizacji twarzy tychże funkcjonariuszy ABW, jak też późniejsze telewizyjne retransmisje tej "akcji" również nie zawierały anonimizacji twarzy funkcjonariuszy ABW, 2. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie przez organ decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy twierdzi on, że żądana przez skarżącego informacja rzekomo jest objęta tzw. niejawnością. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał w szczególności, iż organ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie objętej wnioskiem skarżącego i decyzja ta została mu doręczona w dniu [...] sierpnia 2014 r. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w zaskarżonym zakresie. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł również o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpoznał wniosek skarżącego i decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, a wobec tego nie pozostaje już w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawy. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o dostępnie do informacji publicznej (dalej "udip"), ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających charakter informacji publicznych. W świetle orzecznictwa, informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już faktów, a niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Stosownie natomiast do brzmienia art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z uwagi na powyższe niewątpliwie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako centralny organ administracji publicznej właściwy w sprawach bezpieczeństwa a więc organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu udip. Nie ulega również wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje mają przymiot informacji publicznej, dotyczą bowiem działań funkcjonariuszy, którzy w imieniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonywali jej zadania ustawowe. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, bądź wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji lub o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W tej sytuacji bez wątpienia organ na dzień wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność, polegającą na odmowie udzielenia informacji odnośnie punktów 1 i 2 wniosku w formie zwykłego pisma, z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych, pozostawał w bezczynności. Jak wynika z treści art. 5 ust. 1 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ustawodawca zastrzegł formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip). Natomiast Szef Agencji odmawiając pismem udostępnienia żądanych w pkt 1 i 2 informacji działał w nieprzewidzianej dla tej odmowy formie prawnej. Bezczynność organu ustała dopiero w dniu 31 lipca 2014 r., kiedy to Szef ABW rozpatrzył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym pkt 1 i 2, odmawiając jej udostępnienia decyzją nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 udip, zaś decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2014 r. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalaniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przez rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu Sąd w pkt 1 wyroku orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ nie milczał w odniesieniu do wniosku skarżącego i w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip go rozpatrzył, jednakże dokonał tego w nieprzewidzianej formie prawnej. W ocenie Sądu zachowanie organu nie może być w tej sytuacji zakwalifikowane jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast Sąd w pkt 2 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Wynika to z faktu, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IFSK 1803/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś o kosztach w oparciu o przepis art. 201 § 1 p.p.s.a.