IV SA/Po 863/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalno-Transportowych [...] sp.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalno-Transportowych [...] sp.j. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]Prezydent Miasta ., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył, wszczęte na wniosek Przedsiębiorstwa Usług Komunalno-Transportowych [...]sp. j. w P. postępowanie dot. zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2007 r., znak [...] zatwierdzającej program gospodarki odpadami wytwarzanymi na terenie bazy położonej w P. przy ul. P. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja, o której zmianę wniosło Przedsiębiorstwo [...], obejmowała, zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010, nr 185, poz. 1243 – zwanej dalej ustawą z 2001 r.), zezwolenie na zbieranie i transport odpadów. Wnioskodawca w toku postępowania wzywany był do uzupełnienia wniosku, złożenia wyjaśnień oraz wypowiedzenia się w kwestii toczącego się postępowania w sprawie demontażu wiaty i namiotu na terenie dawnego folwarku w zespole pałacowo-folwarcznym w M. przy ul. [...]. W trakcie postępowania administracyjnego weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 – zwana dalej ustawą z 2012 r.). Przepisy przejściowe ustawy z 2012 r. nie zawierają regulacji stanowiących o stosowaniu w toczących się i nie zakończonych postępowaniach administracyjnych starych przepisów i procedur. Uznać zatem należy, że należy stosować nowe przepisy, chyba, że wyraźnie uczyniono jakieś wyjątki od tej reguły. O wydanych i obowiązujących decyzjach zatwierdzających programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi ustawa z 2012 r. stanowi, zgodnie z art. 231 ust. 1, że decyzje wydane na przepisach dotychczasowych wygasają z dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. dnia 23.01.2013 r. Wyjątek ustanawia się dla decyzji wydanych na podstawie art. 31 ust. 3 starej ustawy. Jak wynika z art. 232 ust. 3 i 4 nowej ustawy o odpadach ww. decyzje zachowują ważność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na czas, na jaki zostały wydane, lecz nie dłużej niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie nowej ustawy. Taki zapis analizowanych przepisów przejściowych wskazuje na wolę ustawodawcy wygaszenia wydanych decyzji, które zachowują ważność tylko w ograniczonym czasowo i przedmiotowo zakresie. W ocenie organu I instancji treść i systematyka ustawy z 2012 r. wskazują na dążenie przede wszystkim do stworzenia nowego systemu gospodarki odpadami w oparciu o jej przepisy i procedury. W takim stanie rzeczy decyzja z [...] grudnia 2007 r. nie może być zmieniona i w istocie rzeczy konieczne jest wydanie nowej decyzji zgodnie z ustawą z 2012 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2007 r., znak [...]należał zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie w ustawowym terminie od powyższej decyzji złożyło reprezentowane przez fachowego pełnomocnika Przedsiębiorstwo Usług Komunalno-Transportowych [...] sp. j. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 35 i 36 w zw. z art. 12 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem ustawowych terminów jej załatwienia - art. 77 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy - art. 105 § 1 w zw. z art. 155 kpa poprzez umorzenie postępowania mimo braku ku temu podstaw prawnych, a nadto naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ustawy z 2001 r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym wezwaniem odwołującego do podania informacji nieistotnych z punkty widzenia przedmiotu postępowania, co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o rozważenie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji ze względu na istniejące rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu wskazano, że niezależnie od oceny strony proceduralnej prowadzonego postępowania, brak jest podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez wnoszącego odwołanie decyzji i wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania, co czyni je bezprzedmiotowym i uzasadnia jego umorzenie. Przepis stanowiący podstawę prawną posiadanej przez wnioskodawcę decyzji stracił moc wskutek wejścia w życie nowej ustawy, która przewiduje obowiązek zastąpienia wcześniejszych decyzji decyzjami wydanymi w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące. Nieprawidłowe byłoby wydanie obecnie decyzji po ewentualnym uzupełnieniu wniosku o wymagania, które winno zawierać zezwolenie na odbiór odpadów pod rządami nowej ustawy, gdyż taka decyzja pozbawiona byłaby podstaw prawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosło działając przez fachowego pełnomocnika Przedsiębiorstwo Usług Komunalno-Transportowych [...]sp. j. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1) kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, a przez to uznanie, że naruszenie przepisów, jakie miało miejsce w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika, by Kolegium odniosło się do całości zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności, by ponownej analizie poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 35 i 36 w zw. z art. 12 kpa poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem ustawowych terminów ich załatwiania, co w konsekwencji doprowadziło do niemożliwości merytorycznego rozpoznania - art. 105 § 1 w zw. z art. 155 kpa poprzez umorzenie postępowania mimo braku ku temu podstaw prawnych oraz przepisów prawa materialnego: - art. 28 ustawy z 2001 r. w zw. z art. 43 ustawy z 2012 r. poprzez jego błędną interpretację i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym wezwaniem skarżącego do podania informacji nieistotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania, co doprowadziło do jego nieuzasadnionego przedłużenia - art. 231 ust. 1 w zw. z art. 232 ust. 1-4 ustawy z 2012 r. poprzez niezasadne przyjęcie, że po wejściu w życie nowej ustawy nie jest możliwym dokonanie zmiany decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów, wydanych pod rządami starej ustawy, pomimo, że decyzje te do dnia 23 stycznia 2015 r. zachowują swoją ważność i istnieją podstawy prawne do dokonania zmiany decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki podstawowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie rozpoznało ponownie całości sprawy, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt 1) kpa., zaś w uzasadnieniu nie odniosło się do całości zarzutów podniesionych przez skarżącego i nie wyjaśniło podstawy prawnej podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego merytoryczna decyzja w sprawie mogła wydana przed zmianą stanu prawnego, gdyby organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie. Rażące naruszenie prawa (rażące naruszenie terminów załatwiania spraw) mające wpływ na treść wydanej decyzji nie zostało przez organ odwoławczy dostrzeżone. Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżący podniósł, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Instytucja prawna, jaką jest zezwolenie na odbieranie odpadów, regulowana przepisem art. 28 ustawy z 2001 r., nie została bowiem wyeliminowana z porządku prawnego, ale nadal obowiązuje pod rządami art. 43 ustawy z 2012 r. W związku z tym zmiana decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, znak [...]jest aktualnie możliwa poprzez wezwanie skarżącego do ewentualnego uzupełnienia wniosku o te elementy, które winno zawierać zezwolenie na odbiór odpadów pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że nie jest możliwe orzekanie o uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej po uchyleniu przepisu, który stanowił podstawę jej wydania. Podzielając część argumentów skarżącego odnoszących się do naruszenia przepisów proceduralnych w toku postępowania przed organem I instancji, Kolegium uznało, że nie mogły mieć one wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Trafny w ocenie Sądu okazał się zarzut skargi naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 155 kpa poprzez umorzenie postępowania mimo braku ku temu podstaw prawnych. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie natomiast z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 kpa (przewidujący wydanie przez właściwy organ decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji) stosuje się odpowiednio. Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wniosku o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na skutek zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła 23 stycznia 2013 r. Przy analizie tej należy mieć na uwadze, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wzgląd na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją powoduje, że art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). Jak podkreślił Sąd Najwyższy: "Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją". Wejście w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. nie skutkuje "unicestwieniem" bytu istniejącej przed tym dniem sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r. SA/Ka 660/83, OSP 1986 nr 7-8, poz 134, wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33) zmiana obowiązującego prawa powoduje powstanie nowej sprawy nie tylko w sensie procesowym, lecz także w znaczeniu materialnoprawnym. Ta sprawa winna być w trybie art. 155 kpa merytorycznie rozstrzygnięta i jeżeli – w ocenie organu administracji – brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku, winna zapaść decyzja odmowna. Przy merytorycznym rozstrzyganiu wniosku skarżącego z dnia 6 września 2012 r. o zmianę decyzji z dnia [...].12.2007 r. zmiana stanu prawnego w dniu 23 stycznia 2013 r. powinna być rzecz jasna wzięta pod uwagę. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i 138 kpa organ administracji, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSP 1/06: "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Szczegółowej i wyczerpującej analizy problematyki intertemporalnej przy stosowaniu prawa materialnego dokonał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie IV SA/Po 584/13 (CBOSA). Zwrócono tam uwagę na dopuszczalność wyjątkowego stosowania prawa starego w sytuacji, gdy pod jego rządami powstał i został zrealizowany stosunek prawny (zdarzenie prawne zamknięte pod rządami starego prawa), a także na konieczność rozróżnienia decyzji konstytutywnych, tj. kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania i deklaratoryjnych – stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie. Co do tych pierwszych stosować należy przepisy nowe (obowiązujące w chwili wydania decyzji), co do drugich zaś – stare – tj. te, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego. Uwzględnienie tych reguł in casu obliguje organ administracji do stosowania regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji. Nie ma bowiem żadnych przesłanek do stosowania regulacji, które w tej dacie już nie obowiązywały. Stosunek prawny ukształtowany decyzją z dnia [...].12.2007 r. nie został przed datą zmiany ustawy "zamknięty"- wniosek skarżącego inicjujący postępowanie zmierzał przecież do modyfikacji istniejącego stosunku. Bez wątpienia też decyzja, o której wydanie skarżący wystąpił ma charakter konstytutywny. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że wejście w życie ustawy z 14.12.2012 r. uniemożliwiło dokonanie modyfikacji treści zezwolenia na zbieranie i transport odpadów posiadanego przez skarżącego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2007 r. Stoją temu na przeszkodzie regulacje zawarte w przepisach art. 231 i 232 ustawy, przewidujące wygaśnięcie z dniem wejścia w życie ustawy decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych i zachowanie ważności decyzji wydanych na podst. art. 31 ust. 3 ustawy z 2001 r. (jak w wypadku skarżącego) w zakresie zbierania odpadów nie dłużej niż 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy z 2012 r. Zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się natomiast zezwoleniami na zbieranie odpadów w rozumieniu przepisów nowej ustawy. Zapisy te wskazują jednoznacznie na intencje ustawodawcy, aby zastąpić stare przepisy nową kompleksową regulacją. Zamysł taki wynika też z uzasadnienia projektu ustawy, gdzie zawarto następujące stwierdzenia: "Zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie odpadów zachowują swoją moc przez dwa lata licząc od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten zagwarantuje wystarczająco dużo czasu wszystkim podmiotom, których decyzje stracą moc do uzyskania nowych decyzji administracyjnych (...) Przepis końcowy określa, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tak krótki termin jest ściśle związany z obowiązkiem jak najszybszego transponowania przez Polskę przepisów dyrektywy ramowej. Jednocześnie przewiduje się, że część przepisów niniejszej ustawy wejdzie w życie w późniejszych terminach, co jest związane z koniecznością stopniowego wprowadzania zmian, które dotyczą zarówno systemu wydawania decyzji administracyjnych z zakresu gospodarki odpadami, jak i niektórych obowiązków wynikających wprost z nowej ustawy. Zaproponowane vacatio legis tych przepisów pozwoli na odpowiednie przygotowanie się do nowych przepisów zarówno administracji publicznej, jak i wszystkim podmiotom objętym przepisami zawartymi w niniejszym projekcie. Pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa (oraz art. 154 kpa) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana ugruntowany jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/111, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11, LEX 1332683, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.04.2012 r., IV SA/Po 94/12, CBOSA). W szczególności na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2341/10 (LEX 1145584), a to ze względu na analogiczną sytuację zmiany stanu prawnego. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 791/10. Sprawa ta toczyła się na skutek skargi na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z 2004 r. Organ I instancji odmówił zmiany tej decyzji w zakresie zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów z wydobywania kopalin innych niż rudy metali oraz odzysku tych odpadów. Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 15 sierpnia 2008 r. weszła w życie ustawa o odpadach wydobywczych, która określa procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarką odpadami wydobywczymi. Wskazał na treść przepisów przejściowych art. 53 i 58 tej ustawy, z których wynika, że posiadacz odpadów wydobywczych, który prowadził przed wejściem w życie ustawy taką działalność, obowiązany jest dostosować ją do przepisów ustawy do dnia 1 maja 2012 r., a dotychczas wydane pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zachowują ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 1 maja 2012 r. Organ wywiódł, że przepisy te stanowią podstawę prowadzenia działalności w oparciu o uzyskane dotychczas decyzje do dnia 30 kwietnia 2012 r. Przepisy obligują zatem posiadaczy odpadów wydobywczych do dostosowania się do wymagań ustawy o odpadach wydobywczych do dnia 1 maja 2012 r., a okres przejściowy umożliwia im bezkolizyjne uzyskanie wymaganych przez nową ustawę decyzji. Zdaniem organu nadanie przepisom przejściowym takiej treści skutkuje brakiem możliwości dokonywania zmian w dotychczas uzyskanych decyzjach. Wyrokując w sprawie Sąd I instancji podzielił argumentację organu administracji, wskazując, że brak zapisów w ustawie o odpadach wydobywczych obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2008 r., które wprost nie zakazują zmiany dotychczas wydanych pozwoleń na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów wydobywczych, nie oznacza dopuszczalności dokonywania tego rodzaju zmiany, która w związku z obowiązywaniem nowej regulacji prawnej i określoną w niej sytuacją w okresie przejściowym, stanowiłaby obejście obowiązujących przepisów prawa. Oddalając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zmiana tej decyzji w żądanym przez skarżącego zakresie prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów ustawy o odpadach wydobywczych, która określa warunki uzyskania nowego pozwolenia. Konkluzje te są – mutatis mutandis – w pełni podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to na skutek niezasadnego zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy tę błędną subsumpcję zaaprobował, winien był zaś decyzję tę na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa uchylić i orzec, co do istoty sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad szybkości postępowania administracyjnego. Kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania nie była przedmiotem niniejszej sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sąd obejmowała orzekanie w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Mając wszystko to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien merytorycznie rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 6 września 2012 r. – uwzględniając powyższe uwagi. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), a co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 461). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę m.in. fakt, że treść skargi w przeważającej mierze powiela argumentację podnoszoną już na etapie postępowania administracyjnego. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł.), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 757 zł.