IV SAB/Po 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. przy udziale sprawy ze skargi S. Z.Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. S.Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie zmiany decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. firma S.Sp. z o.o. wniosła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) poprzez wydłużenie okresu jej ważności do lat 10. Pismem z dnia [...]lipca 2011 r. organ wezwał pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku poprzez podanie poniżej wymienionych danych: - kierunku zagospodarowania zbieranych odpadów, - sposobu i miejsca magazynowania przyjmowanych odpadów wraz z załącznikiem graficznym i dokumentami potwierdzającymi przeznaczenie obiektów na zbieranie odpadów, - miejsca przeładunku i rozładunku odpadów, - stosowanych zabezpieczeń środowiska podczas zbierania i transportu odpadów, - zestawienia pojazdów wykorzystywanych do transportu odpadów, - zestawienia innych urządzeń wykorzystywanych przy transporcie i zbieraniu odpadów, - miejsca postoju pojazdów oraz magazynowania pustych pojemników i kontenerów wraz z załącznikiem graficznym, - uprawnień wymaganych przy transporcie, w tym odpadów (licencja na transport drogowy rzeczy, uprawnienia dla odpadów niebezpiecznych, produktów pochodzenia zwierzęcego itp.), - miejsca mycia i serwisowania pojazdów oraz kontenerów. W wezwaniu tym organ pouczył stronę, iż nieusunięcie braków wniosku w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa")). W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała, iż wskazane w wezwaniu dokumenty wymagane są w przypadku konieczności wydania nowej decyzji. Strona podniosła, iż wnosi wyłącznie o zmianę decyzji w punktach dotyczących czasu ich obowiązywania, natomiast pozostałe warunki decyzji nie są objęte wnioskiem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia 28 lipca 2011 r. i ponownie pouczył, iż w razie nie uzupełnienia braków wniosku pozostawi wniosek bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strona wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na bezczynność Prezydenta Miasta P.. Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta P. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia pełnomocnictwa oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik w dniu [...] maja 2014 nadesłał odpis pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów z grupy 20. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uzupełniło postanowienie z dnia[...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdzając, że zażalenie w części dotyczącej przewlekłości uznaje za nieuzasadnione, a stwierdzona bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...]lipca 2014 r. S.Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji i wniosła o: 1. stwierdzenie, w trybie art. 149 § 1 infine i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa), że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 35.000 zł; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona po przytoczeniu przebiegu postępowania wskazała, że nie otrzymała żadnej korespondencji od organu przez okres prawie trzech lat, a ostatnią doręczoną decyzją była ta z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dalej strona podniosła, że dopiero w dniu [...]maja 2014 r., na skutek żądań sformułowanych przez stronę w zażaleniu na bezczynność i przewlekłość organ wydał decyzję w sprawie. Z winy organu nie wydano już jednak merytorycznego rozstrzygnięcia (upłynął termin, na który decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. w ogóle mogła być przedłużona), a zamiast tego umorzono postępowanie. Następnie strona podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której organ pozostawał bezczynny, a bezczynność ta miała charakter rażący. Organ nie tylko naruszył obowiązujące terminy załatwiania spraw, ale nadto nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków: nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, nie wydawał decyzji przez prawie 3 lata, aż wreszcie wydał ją, gdy już merytoryczne rozpatrzenie wniosku było niemożliwe. Ponadto strona wskazała, że w warunkach niniejszej sprawy organ nie tylko przekroczył termin załatwienia sprawy, ale również prowadził postępowanie w sposób opieszały nie podejmując niezbędnych czynności, a podejmując takie, które nie zmierzały do zakończenia postępowania. Ponadto były to czynności niemające uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału sprawy oraz wręcz niezrozumiałe w kontekście stanowiska strony wyrażonego we wniosku i późniejszych pismach. Pomimo, że strona jasno określiła swoje żądanie, organ w ogóle go nie uwzględnił. Wydaje się, że przez prawie trzy lata zapomniał o sprawie, a wezwania, które w sprawie poczynił świadczą o celowym komplikowaniu sprawy i pozornym jej prowadzeniu. Tym bardziej, że w WSA w Poznaniu toczyły się już sprawy dotyczące tożsamych problemów zaistniałych w postępowaniu o wydanie nowej decyzji na zbieranie odpadów i postępowania te potwierdziły brak zasadności wzywania strony o elementy, które organ zawarł też w wezwaniach dotyczących przedłużenia decyzji, a tym samym niepotrzebnie komplikował i przedłużał postępowanie (sygn. akt IV SA/Po 1079/13, IV SA/Po 416/13). Strona wskazała, że sprawa dotyczy postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprawy, w których stroną jest przedsiębiorca należy załatwiać bez zbędnej zwłoki, a wszelkie przesunięcia terminów powinny być uzasadnione w świetle przepisów prawa. Taką kwalifikację spraw dotyczących zbierania odpadów przesądził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. II OZ 699/11. Strona zwróciła uwagę na postanowienia dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym. W szczególności, spółka chce zwrócić uwagę na postanowienia art. 13 tej dyrektywy oraz na przywołany wcześniej art. 11 sdg będący implementacją przepisów unijnych. Ze względu na złożoność sprawy właściwe organy mogą jednokrotnie przedłużyć ten termin, o określony czas. Przedłużenie terminu i jego długość są należycie uzasadniane, a wnioskodawca jest o tym informowany przed upływem pierwotnego terminu (art. 13 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE). Nadto w ust. 2 art. 13 dyrektywy 2006/123/WE prawodawca stanowi, że procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń nie mają charakteru zniechęcającego usługodawców do prowadzenia działalności, nie są nadmiernie skomplikowane ani nie opóźniają świadczenia usług. Przede wszystkim jednak procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń zapewniają, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej, a w każdym razie w rozsądnym terminie. W tej sprawie organ nawet nie poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Po prostu zignorował żądanie wnioskodawcy. Stąd stwierdzić należy, że podobnie jak bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a wysokość wnioskowanej grzywny stanowić będzie proporcjonalną dolegliwość. Strona podniosła, że wniesienie skargi na przewlekłość jest dopuszczalne również po wydaniu decyzji (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Strona w ślad za J. P. Tarno " Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" ("Casus" 2013, nr 69) wskazała, iż należałoby dopuścić możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji (względnie innego aktu), gdyż tylko w takim przypadku orzeczenie sądu administracyjnego stanowiłoby prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego o odszkodowaniu od organów administracji publicznej na podstawie art. 4171 K.c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z przepisem art. 64 § 2 KPA pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne, jeśli wnoszący podanie nie zadośćuczynił wezwaniu organu do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. KPA nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000 r., nr 19, poz. 702; OSP 2001, z.1, poz. 12, z glosą B. Adamiak przyjęto, że "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej" III ZP11/00, inforlex.pl. B. Adamiak w glosie do ww. uchwały wyraża następujący pogląd: "Gdy podanie zostało wniesione ustnie do protokołu, wzmiankę o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z uzasadnieniem zamieszcza się w protokole, w pozostałych przypadkach wystarczy sporządzenie odpowiedniej adnotacji w aktach. Jedynie, gdy przepisy szczególne przewidują wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania bądź odmowy wszczęcia postępowania, gdy podanie zawiera braki, które nie zostały usunięte w terminie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami". Wobec braku przepisów szczególnych można stwierdzić, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymagało ze strony organu żadnych dodatkowych czynności adresowanych do strony lub jej pełnomocnika. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ w sposób obszerny opisał dlaczego istniała konieczność uzupełnienia wniosku powołując się w tym zakresie na zmianę regulacji prawnej. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. strona podtrzymała skargę wskazując, że przedmiot tej sprawy wiąże się w kontekście jej meritum z zapadłymi prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu i NSA o sygn. akt IV SA/Po 416/13, IV SA/Po 1079/14, IV SA/Po 182/14 i II OSK 864/14. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy kwestii rozpoznania przez organ wniosku o zmianę decyzji administracyjnej. Ponadto przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zażalenie, które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Celem skargi na bezczynność jak i przewlekłość postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać też trzeba, iż bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z konstrukcji art. 149 Ppsa wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Sąd przed rozpoznaniem skargi winien zbadać czy w dniu jej wnoszenia organ pozostaje w bezczynności albo prowadzi postępowanie przewlekle. Natomiast w sytuacji gdy organ przed wniesieniem skargi przez stronę wyda stosowny akt, to nie można uznać, że skarga jest zasadna. Nie jest bowiem możliwe, zdaniem Sądu, oderwanie takiej skargi do sprawy głównej, która w dacie wniesienia tej skargi została już załatwiona, a konsekwencji nie ma możliwości zastosowania dwóch innych środków prawnych: stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 Ppsa zdanie drugie), oraz wymierzenia organowi grzywny ( art. 149 § 2 Ppsa) Zauważyć należy, iż skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2014 r., podczas gdy stosowny akt został wydany już w dniu [...] maja 2014 r., a więc długo przed wniesieniem skargi. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że po pierwsze, użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 Ppsa wyrazu " jednocześnie" i w art. 149 § 2 Ppsa "ponadto" wskazuje, że Sąd nie może ani stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oni nałożyć na organ grzywny bez wcześniejszego zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Po drugie w art. 154 § 3 Ppsa ustawodawca wskazał, że "wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi (...), nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Gdyby ustawodawca chciał powyższą konstrukcję zastosować na gruncie art. 149 Ppsa to wyraźnie by to wskazał. Ponadto, brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na postawie art. 149 § 1 Ppsa nie stanowi przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością organów administracji państwowej. Skarżąca może takiego odszkodowania dochodzić na podstawie art. 417 § 1 kodeksu cywilnego ( tak SN w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I CSK 684/10, Lex nr 989122; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I ACa 620/07, Lex nr 504149 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.