II SA/Po 1095/14

Dnia 21 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 roku sprawy ze skargi D. F. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2014 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była decyzja Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] 2014r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...] 2014r. Ww. decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. D. F. został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...] 2011r. z dniem [...] sierpnia 2011r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Opisanym wyżej rozkazem personalnym Komendant Miejski Policji w K. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. Decyzji tej na podstawie przepisu art. 108 § 1 K.p.a. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję Komendant Miejski wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] w [...] na ul. [...] kierował on w stanie nietrzeźwym samochodem marki [...] i uderzył w tył pojazdu [...], stojącego przed sygnalizacją świetlną, który to pojazd następnie uderzył w samochód marki [...]. Kierowca tego ostatniego pojazdu ujął skarżącego, próbującego oddalić się od samochodu, którym kierował. W następstwie wniesionego przez D. F. odwołania rozkazem personalnym z dnia [...] 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. F. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Po 992/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżony rozkaz personalny, jako wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w K. Skargę na powyższą decyzję wywiódł D. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/po 837/12, skargę oddalił. W następstwie wniesienia przez D. F. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 marca 2014r. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżony rozkaz personalny Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przepis art. 41 ustawy o Policji przewiduje dwie grupy przesłanek uzasadniających zwolnienie policjanta ze służby. Art. 41 ust. 1 posługuje się zwrotem "Policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz zwolnienia w wypadku, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Natomiast ustęp 2 cyt. przepisu posługuje się zwrotem "Policjanta można zwolnić ze służby", co oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i zostało poddane uznaniu organu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Kierując się wykładnią systemową i funkcjonalną należało przyjąć, że z wyraźnej woli ustawodawcy przypadki uzasadniające zwolnienie wymienione w ust. 1 traktowane być powinny jako "wyprzedzające" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. Inaczej mówiąc, jeżeli w stanie faktycznym sprawy zachodzi możliwość zwolnienia policjanta ze służby zarówno z przyczyn wymienionych w ust. 1 jak i z przyczyn wskazanych w ust. 2 przepisu art. 41 ustawy o Policji, w każdym wypadku właściwy organ zobligowany będzie do zastosowania regulacji nakazującej zwolnienie na podstawie ust. 1. Ponadto art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o Policji sformułowany jest kategorycznie i nie daje przełożonemu możliwości uznaniowego potraktowania sprawy. W tych warunkach sądowa kontrola legalności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem ogranicza się do zbadania, czy istotnie kwestia stanu zdrowia i zdolności do służby, będąca podstawą jego zwolnienia, została rozstrzygnięta w formie prawomocnego orzeczenia o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby . W następstwie uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby D. F. decyzją z [...] 2014r. działając na podstawie art. 6 f i art. 42 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant Miejski Policji w K. przyznał D. F. świadczenie pieniężne za jeden miesiąc pozostawania poza służbą, licząc od dnia [...] 2011r. do [...] 2011r. równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, to jest na stanowisku detektywa Referatu [...] Komisariatu Policji w K., Komendy Miejskiej Policji w K. w [...] grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, co stanowi kwotę [...] zł o dodatkiem służbowym przyznanym na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku prawomocnego wyroku NSA z 12 marca 2014r. uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby, zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, reaktywowany został stosunek służbowy. Przywrócenie D. F. nastąpiło więc z mocy prawa, z datą prawomocności ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 5 ustawy o Policji policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje policjantowi, który mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia [...] D. F. zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby wyrażoną pismem z [...] marca 2014r., zachowując termin do złożenia takiego oświadczenia wyrażony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Pomimo tego nie został dopuszczony do służby, albowiem zgodnie z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w P. z [...] 2012r. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w Policji i zaliczony do [...] grupy inwalidów. Komisja orzekła, że inwalidztwo istnieje od [...] sierpnia 2011r. i nie pozostaje w związku ze służbą. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z [...] 2013r. D. F. został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego to jest za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. Wyrok ten uprawomocnił się [...] stycznia 2014r. Okoliczności te wykluczają możliwość pełnienia służby. W tych okolicznościach organ przyznał D. F. świadczenie pieniężne w związku z przywróceniem do służby za jeden miesiąc, w wysokości uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby. Wymiar tego świadczenia został ustalony z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących zwolnieniu ze służby oraz sytuacji finansowej policjanta od dnia jego zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. Organ wskazał, iż D. F. otrzymał 50 % odprawy, to jest kwotę [...] zł brutto. Ponadto w związku z orzeczoną niezdolnością do służby istniejącą od [...] sierpnia 2011r. [...] D. F. nabył prawo do renty inwalidzkiej w wysokości 40 % podstawy wymiaru. Z informacji Zespołu Wielkopolskiego w P. – [...] Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, przez okres pozostawania poza służbą D. F. otrzymywał świadczenie pieniężne w następujących wysokościach: - od 1 listopada 2011r. do 29 lutego 2012r. – [...] zł brutto; - od 1 marca 2012r. do 28 lutego 2013r. – [...] zł brutto; - od 1 marca 2013r. do 28 lutego 2014r. – [...] zł brutto; - od 1 marca 2014r. i nadal – [...] zł brutto. Organ podkreślił, iż D. F. nie był zatem pozbawiony środków do życia, były mu wypłacane należne świadczenia, nadto abstrahując od wadliwości rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby i tak nie mógł jej pełnić w związku z opisanymi powyżej okolicznościami. Zatem nawet gdyby nie został zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2011r., to i tak nie mógłby jej pełnić od tego dnia. Organ wskazał, iż uchylenie rozkazu personalnego nastąpiło z powodu wskazania błędnej podstawy zwolnienia ze służby związanej z popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa, w sytuacji gdy istniała "wyprzedzająca" przesłanka zwolnienia ze służby dotycząca stanu zdrowia funkcjonariusza. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. F., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i wniósł o przyznanie mu odszkodowania w wysokości sześciomiesięcznego świadczenia. Decyzją nr [...] z [...] 2014r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, przy czym chodzi o miesięczne uposażenie pomnożone przez liczbę miesięcy: nie więcej niż sześć i nie mniej niż jeden. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter kompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek) jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Brak tych przesłanek nie oznacza jednak, że organ ma całkowitą swobodę co do tego w jakiej wysokości przyzna świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach organ winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, gdyż zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. W szczególności więc wziąć pod uwagę należy świadczenia, jakie w związku ze zwolnieniem ze służby funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Organ odwoławczy wskazał także, że świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zatem jego wymiar winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu – np. świadczeń emerytalnych i rentowych. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie te okoliczności. Skargę na powyższą decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. F. zarzucając naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji poprzez wypłatę odszkodowania z powodu wadliwego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jedynie w wysokości jednomiesięcznego świadczenia pieniężnego, gdy tymczasem mając na względzie stan faktyczny w sprawie, a przedstawiony w niniejszej skardze kwota wypłaty tego świadczenia powinna zostać ustalona w wysokości sześciomiesięcznego świadczenia pieniężnego, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, ponieważ w wyniku wadliwego zwolnienia ze służby doszło do utraty stabilności finansowej, pozostawania bez środków do życia, wymogu zaciągania pożyczek w banku i rodziny, a których to okoliczności organ nie wziął pod uwagę. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o Policji- policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że prawodawca zapewnił funkcjonariuszowi prawo do świadczenia pieniężnego, natomiast jego wysokość pozostawił uznaniu organowi, wskazując jedynie jego minimalny i maksymalny próg. Ustawa o Policji nie wprowadza żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając wysokość przedmiotowego świadczenia. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2011 r. ale na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego został do służby przywrócony, a wobec tego miał do niego zastosowanie art. 42 ust. 5 cyt. ustawy. Wyrok uchylający rozkaz o zwolnieniu ze służby ma takie znaczenie, że z chwilą gdy stanie się prawomocny stosunek służby podlega reaktywowaniu. Zatem okres od dnia, w którym rozkaz o zwolnieniu ze służby stał się ostateczny do dnia, w którym uprawomocnił się wyrok o uchyleniu tego rozkazu jest tym, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, tj. okresem pozostawania poza służbą. Organy obu instancji zatem słusznie uznały, iż mimo, że D. F. od dnia [...] sierpnia 2011r. był niezdolny do pełnienia służby w Policji, za okres pozostawania poza służbą przysługiwało mu świadczenie, o którym mowa w art. 42 ust.5, z ograniczeniami czasowymi z tego przepisu wynikającymi. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy decyzja nie nosi znamion dowolności, a zatem czy organ decyzyjny zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Wa 396/10 i z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wa 392/11 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że organ, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji- powinien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodował zwolnieniem funkcjonariusza ze służby. "Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymywanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych. Nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach kryterium decydującym, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby." Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w omawianym wyżej zakresie nie nosi cech dowolności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zasadności przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego, równego jednomiesięcznemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Stanowisko to uzasadnił m.in. sytuacją finansową policjanta po zwolnieniu ze służby, faktem otrzymania przez niego odprawy, a także wysokością pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego. Okoliczności te zostały precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odniósł się do nich również organ odwoławczy. W tym zakresie bezzasadny jest zarzut jakoby postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzono w sposób pobieżny i wadliwy. Ustawodawca nie przewidział w zakresie przedmiotowego świadczenia pełnej rekompensaty za szkody spowodowane wadliwym zwolnieniem ze służby. Sytuacja materialna funkcjonariusza winna być oceniana proporcjonalnie do otrzymywanych po zwolnieniu ze służby świadczeń, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących zwolnieniu. Przedstawione w uzasadnieniu skargi dane to li tylko polemika ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie ma racji skarżący dopatrując się zastosowania przez organ I instancji "klauzuli generalnej" odnoszącej się do faktu skazania skarżącego za przestępstwo umyślne. Zawarte w uzasadnieniu tej decyzji odniesienie do stanu faktycznego sprawy i wskazanie na fakt popełnienia przez D. F. przestępstwa, która to okoliczność mogła stanowić fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, było w pełni zasadne. Organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji wniosku, iż w związku z faktem popełnienia przestępstwa przez skarżącego, należy przyznać mu świadczenie w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, iż ustalając wysokość przedmiotowego świadczenia organ ten kierował się przede wszystkim sytuacją materialną D. F., a na str. 3 uzasadnienia zwrócił uwagę na aspekt istnienia w stosunku do skarżącego fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby. Zauważyć należy, iż świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi rekompensatę za wadliwe zwolnienie ze służby. Rekompensata to zlikwidowanie poniesionych przez kogoś strat lub doznanych krzywd. Odmienna jest sytuacja funkcjonariusza, który niezasadnie został zwolniony ze służby, gdy nie istniała żadna przesłanka zwolnienia, od sytuacji skarżącego, co do którego już po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby okazało się, że istnieje inna przesłanka (wyprzedzająca) zwolnienia ze służby, w związku ze stanem zdrowia D. F. W pierwszym przypadku ekonomiczne skutki wadliwego zwolnienia ze służby są z reguły znacznie dalej idące. W przypadku skarżącego te ujemne skutki wadliwego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby były zdecydowanie mniej doniosłe i dotyczyły nie tyle samej zasadności zwolnienia ze służby, ile podstawy prawnej i uzasadnienia tej decyzji. Organy zasadnie wzięły wzięły pod uwagę tę okoliczność, choć – co należy podkreślić – zasadniczym kryterium ustalenia wysokości należnego skarżącemu świadczenia była ocena skutków finansowych wadliwego zwolnienia ze służby. Trudno doszukać się w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji posiłkowania się przez organ odwoławczy zasadami "słuszności i sprawiedliwości społecznej". Organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż w niniejszym postępowaniu kierował się zasadami ogólnymi procedury administracyjnej w tym zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela wyrażoną w art. 7 k.p.a. Reasumując, zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a nadto zawiera przekonywujące uzasadnienie, skutkiem czego zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji należało uznać za chybiony. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.