II OSK 1087/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2123/12 w sprawie ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz M. T. i K. T. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12 oddalił skargę M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta Ł. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...], oznaczonym jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne narusza § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 r., Nr 245, poz. 1979), tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. zażalenie wnieśli M. i K. T., podnosząc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, że planowana do realizacji inwestycja znajduje się na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...], w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", którego funkcjonowanie reguluje Uchwała nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Podkreślono, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały na terenie tym obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ stwierdził, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru" w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Organ centralny zwrócił uwagę, że w postępowaniu dokonano oceny przedłożonego projektu decyzji. Oceny dokonano w zakresie kompetencji organów ochrony przyrody w odniesieniu do obszaru chronionego. Ponadto, zdaniem organu, uwagi wymaga fakt, iż w przypadku projektów decyzji o warunkach zabudowy podstawę uzgadniania w zakresie ochrony przyrody stanowią jedynie zakazy obowiązujące w granicach danej formy ochrony przyrody, a nie cele dla których została ona utworzona. Organ podkreślił, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Organ podkreślił także, że planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej, lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Organ centralny stwierdził, że ustalenia, zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, naruszają zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały Rady Miasta Łodzi stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnieśli M. T. oraz K. T., zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko, powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia, - art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu niszczenia i zanieczyszczania ziemi, wprowadzonych Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy organy administracji prawidłowo uznały, że zakazy wynikające z Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", uniemożliwiają uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie jest kwestionowane, że teren planowanej inwestycji jest położony w ww. zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Źródła Neru". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały w obszarze tym obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, co zdaniem Sądu wyklucza możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...] - oznaczonym jako działka o nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu, organ orzekający słusznie przyjął, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Powyższe zaś naruszałoby zakaz § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały. Organ zasadnie podkreślił, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową, przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Sąd wskazał, że jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom. W ocenie Sądu podstawą tych ograniczeń w niniejszej sprawie mogą być zakazy zawarte w uchwale rady gminy wydanej na postawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - Uchwała nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż ustalony przez organy orzekające stan faktyczny uzasadnia twierdzenie, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Charakter planowanej inwestycji nie stanowi też podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów o których mowa w § 3 ust. 2 ww. Uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Zdaniem Sądu niezasadne są argumenty podniesione w skardze, iż organ ochrony środowiska nieprawidłowo przeprowadził postępowanie. Sąd wskazał, że organ zasadnie ocenił ustalenia zawarte w projekcie decyzji w odniesieniu do zakazów obowiązujących w granicach przedmiotowego zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. W ocenie Sądu okoliczność, że działka, na której inwestor planuje posadowić budynek, nie znajduje się w sąsiedztwie rzeki Ner, nie stanowi argumentu przemawiającego za uzgodnieniem omawianego projektu decyzji. Zasadnie wskazał organ centralny, że objęcie granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przedmiotowego terenu - stanowi kompetencję Rady Miejskiej w Łodzi, która ów obszar wyznaczyła, po uzgodnieniu projektu uchwały z organem ochrony środowiska. W myśl art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Odnosząc się do wspomnianego zakazu, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zdaniem Sądu rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. W przedmiotowej sprawie nie ma także znaczenia, iż tereny na których planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią nieużytkowane rolniczo grunty orne. Zdaniem Sądu w przedstawionym stanie sprawy ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. T. i K. T., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody skutkująca odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego Uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Źródła Neru", 2) § 3 ust. 1 pkt. 7 Uchwały Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" poprzez błędną wykładnię uznającą, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi spowodują wszelkie działania budowlane podejmowane na nieruchomości skarżących. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M. i K. małż. T. w sytuacji, gdy w ocenie skarżących Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie z postanowień Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 omawianej Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przede wszystkim wymagało to uwzględnienia okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.