II SA/Wa 637/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoje poprzedzające postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa, o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2001 r. o uznaniu policjanta – A. N. winnym zarzucanych mu czynów i wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji wskazał co następuje: Komendant [...] Policji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r., wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko policjantowi A. N. pod zarzutem, iż: "w okresie 2000 - 2001 r. w W., biorąc udział w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw i przekraczając swoje uprawnienia jako funkcjonariusz Policji, informował członków grupy o działaniach Policji przeciwko tej grupie, a w szczególności w dniu [...] lutego 2001 r. informował R. P. o planowanym zatrzymaniu go w mieszkaniu i uzgadniał z nim jego alibi odnośnie zdarzeń, o które R. P. był podejrzany, tj. o czyn z art. 258 § 1 Kk w zbiegu z art. 231 § 1 Kk w związku z art. 11 § 2 Kk". Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wynikało z faktu przedstawienia powyższego zarzutu A. N. w dniu [...] czerwca 2001 r. przez prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], w ramach śledztwa prowadzonego w sprawie o sygnaturze akt [...]. Komendant [...] Policji, orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] grudnia 2001 r., uznał A. N. winnym popełnienia wyżej opisanego czynu i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W dniu [...] marca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania obwinionego, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 2002 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie Komendant [...] Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2002 r. zwolnił A. N. ze służby w Policji z dniem [...] marca 2002 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] lipca 2010 r., sygnatura akt [...], uniewinnił A. N. od opisanego powyżej zarzutu. Oskarżyciel nie wniósł apelacji i wyrok uprawomocnił się w dniu [...] października 2010 r. W dniu [...] lutego 2011 r. A. N., powołując się na art. 145 ust. 1 pkt 5 i 8 Kpa i okoliczność wydania powyższego wyroku uniewinniającego, złożył wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...[ postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie z uchybieniem terminu określonego w art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, tj. po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. Postanowienie to stało się ostateczne. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. A. N. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazanych na wstępie: orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2001 r., wskazując na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa z powodu: - naruszenia art. 134 ustawy o Policji poprzez wymierzenie wnioskodawcy przez Komendanta [...] Policji najsurowszej kary dyscyplinarnej - wydalenia ze służby, pomimo braku dowodów popełnienia przez niego zarzuconych mu czynów - co potwierdzać ma uniewinniający wnioskodawcę wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]; - naruszenia § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, poprzez wydanie i utrzymanie w mocy orzeczenia dyscyplinarnego wyłącznie w oparciu o materiał z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę (przy braku własnych ustaleń organu w tym zakresie); - naruszenie § 21 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, poprzez jego pominięcie i niezawieszenie postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych orzeczeń dyscyplinarnych, a następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzedzające rozstrzygnięcie. Organ argumentował, że nie jest możliwe wydanie w badanej sprawie rozstrzygnięcia z zastosowaniem wskazanego przez wnioskodawcę art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają żadnego zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów. Sprawy te są całościowo unormowane w rozdziale 10 ustawy o Policji. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Kodeksu postępowania karnego - dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (art. 135p ust. 1 ustawy o Policji). Tak więc przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów w żadnym wypadku nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów Kpa, dlatego nie ma możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2001 r. Na poparcie powyższej argumentacji organ przywołał orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1818/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/12). W ocenie organu, w niniejszej sprawie, zaistniała sytuacja przewidziana w art. 61a § 1 Kpa skutkująca wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia żądanego przez zainteresowanego postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania zawartego we wniosku zainteresowanego z dnia z dnia [...] listopada 2013 r. A. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzucił: - naruszenie art. 61 § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię, to jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania wnioskodawcy, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że: - przepisy Kpa nie mają zastosowania do spraw dyscyplinarnych policjantów; - przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów w żadnym wypadku nie odsyłają do Kpa; - orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w świetle przepisów KPA i dlatego nie ma możliwości stwierdzania nieważności orzeczenia; - z uwagi na zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kpa; - odmowa wszczęcia postępowania wynika z braku podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania. Zarzucił także naruszenie: - art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa, poprzez brak wnikliwej oceny sprawy, pobieżne potraktowanie zdarzeń faktycznych i prawnych, które doprowadziły do wydania decyzji całkowicie sprzecznej z porządkiem prawnym o wydaleniu wnioskodawcy ze służby w Policji, wyłącznie bazując na postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę, które to postępowanie zakończyło się wyrokiem uniewinniającym wnioskodawcę; - art. 107 Kpa, poprzez faktycznie niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, to jest między innymi niewskazanie przez organ, w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to jest przywrócenia wnioskodawcy do służby w Policji; - art. 134 ustawy o Policji, poprzez zaaprobowanie wymierzenia przez Komendanta [...] Policji wnioskodawcy najsurowszej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, pomimo braku dowodów popełnienia przez niego zarzucanemu mu przez Prokuraturę Rejonową [...] czynu, co zostało potwierdzone uniewinniającym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] oraz usankcjonowanie tej decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]; - § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, poprzez zaaprobowanie wydania i utrzymania w mocy orzeczenia dyscyplinarnego wyłącznie w oparciu o materiał z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę, z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzeniem własnego postępowania dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia bez uwzględnienia zasad własnej oceny czynu wynikającego z § 27 i wydanie orzeczenia z pogwałceniem przytoczonego przepisu; - § 21 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia poprzez akceptację jego pominięcia, to jest niezawieszenie postępowania dyscyplinarnego do czasu prawomocnego rozpoznania postępowania karnego w sprawie A. N., co w świetle materiału dowodowego przedstawionego przez Prokuraturę, znajdującego się w aktach niniejszej sprawy jest oczywiste. Trudno nazwać materiał przedstawiony przez Prokuraturę jako materiał dowodowy, a strzępy jakiś notatek służbowych znajdujące się w aktach postępowania dyscyplinarnego można określić jedynie mianem makulatury; - naruszenie ustawy o Policji, to jest: art. 135e (niedostrzeżenie przez KGP faktycznego braku odrębnego postępowania dyscyplinarnego), art. 135f (poprzez niedostrzeżenie przez KGP, iż skarżący nie miał prawa przejrzenia akt postępowania dyscyplinarnego), art. 135i (niedostrzeżenie przez KGP, że po przeprowadzeniu czynności dowodowych i uznaniu, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, skarżącego nie zapoznano z aktami postępowania dyscyplinarnego, i niedostrzeżenie, że dopiero po zapoznaniu obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego wydaje się postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych oraz sporządza sprawozdanie), art. 135p (KGP nie dostrzegł, że jedynie w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kpk, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków). W uzasadnieniu skargi A. N. podkreślił tożsamość zarzutu postępowania dyscyplinarnego i karnego oraz wskazał, iż wskazany w ustawie o Policji termin na wznowienie postępowania dyscyplinarnego nie mógł być przez niego dotrzymany, albowiem wyrok karny zapadł po upływie tego terminu. Inaczej byłoby, gdyby wcześniej uwzględniono jego wniosek i zawieszono postępowania dyscyplinarne do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. W jego ocenie stan w jakim obecnie się znalazł – brak możliwości wzruszenia orzeczeń dyscyplinarnych - jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą Państwa Prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Komendant Główny Policji trafnie w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 61a § 1 Kpa i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczących skarżącego orzeczeń dyscyplinarnych, wskazując na brak podstawy materialnoprawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w żądanym przez skarżącego przedmiocie. Rozstrzygnięcie to jest o tyle prawidłowe, iż zgodnie z treścią rozdziału 10 ustawy o Policji, kompleksowo regulującym zagadnienia proceduralne dotyczące postępowań dyscyplinarnych funkcjonariuszy Policji, w zakresie nieuregulowanym, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Kodeksu postępowania karnego - dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (art. 135p ust. 1 ustawy o Policji). Przepisy dotyczące spraw dyscyplinarnych policjantów w żadnym wypadku nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak samo przepisy rozporządzenia wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, takiego odesłania nie przewidują. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa i dlatego nie ma możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 Kpa, orzeczenia dyscyplinarnego. Zatem jedynym sposobem weryfikacji prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych jest wskazana w art. 135r ustawy o Policji instytucja wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Jednakże instytucja ta jest ograniczona w czasie. Zgodnie z art. 135r ust. 9 można ją zastosować jedynie w terminie 5 lat od daty uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim meritum ewentualnej sprawy o stwierdzenie nieważności rzeczonego orzeczenia dyscyplinarnego, a zatem sprawy, która nie ma byty w polskim systemie prawa administracyjnego. Dlatego też Komendant Główny Policji nie mógł w ogóle, z przyczyn proceduralnych, przystąpić do rozparzenia wskazanych we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. zarzutów, wysuniętych przez skarżącego wobec orzeczeń dyscyplinarnych. Z tych też względów poddane w niniejszej skardze rozstrzygniecie Komendanta Głównego Policji jest prawidłowe i zgodne z przepisami regulującymi sposób wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wydanych wobec funkcjonariuszy Policji. Podkreślić tu należy, iż zadaniem sądów administracyjnych jest działanie w ramach zasady legalizmu, a nie (jak sądy powszechne) zgodnie z zasadą słuszności. Zatem sądy administracyjne nie mogą rozstrzygać wbrew obowiązującemu prawu – wyraźnemu zapisowi ustawowemu. W niniejszej sprawie wyraźnie rysuje się problem de lege ferenda - czy zawarta w przepisie art. 135r ust. 9 ustawy o Policji regulacja, zakreślająca jednakowy dla wszystkich spraw dyscyplinarnych termin do wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest prawidłowa. Postępowania dyscyplinarne w Policji ukierunkowane są przede wszystkim na załatwianie spraw związanych z naruszeniem przez funkcjonariuszy Policji zasad pełnienia służby i relegowanie z jej szeregów osób o nieposzlakowanej opinii. Orzeczenia dyscyplinarne dotyczą na ogół czynów nagannych, ale w rozumieniu zasad pełnienia służby, nie w rozumieniu powszechnym. Co do tej kategorii instytucja wznowienia postępowania dyscyplinarnego, w takiej formie jak istniejąca w art. 135r ust. 9 ustawy o Policji, jest oczywiście wystarczająca. Istnieje jednakże taka grupa przewinień dyscyplinarnych, w których przypisany funkcjonariuszowi czyn dyscyplinarny jest dokładnie tożsamy z czynem karnym, a zatem z czynem powszechnie nagannym. Trudno nie uznać za prawidłowe w takich drastycznych sytuacjach (zbiegu zarzutu dyscyplinarnego z zarzutem karnym) dążenia organów Policji do pozbycia się ze swoich szeregów funkcjonariuszy podejrzanych o popełnienie przestępstwa, zwłaszcza wobec długotrwałości postępowania karnego i wymogu pełnienia służby w Policji przez osoby o nieposzlakowanej opinii. Jednakże w tego typu sprawach - zbiegu zarzutu dyscyplinarnego z zarzutem karnym - jedynie sąd karny jest miarodajnym organem do oceny, czy dany czyn faktycznie zaistniał i czy można oskarżonemu (obwinionemu) przypisać winę jego popełnienia. W wielu przypadkach prawomocne rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia przez sąd karny wymaga więcej niż 5 lat, co w obecnym systemie prawnym uniemożliwia zastosowanie przez zainteresowanego instytucji wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konieczna jest odpowiednia przebudowa instytucji wznowienia postępowania dyscyplinarnego zawartej w ustawie o Policji. Nie chodzi tu o przywrócenie byłych policjantów do służby (takie uregulowanie byłoby za daleko idące i sprzeczne z ideą pełnienia tej służby przez osoby o nieposzlakowanej opinii, a także w wielu wypadkach z uwagi na znaczny upływ czasu wprost niemożliwe), ale o zapewnienie realizacji podstawowej zasady – nullum crimen sine lege, zasady będącej podstawą nowożytnej praworządności. Przecież nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest jednoczesne istnienie w obrocie prawnym orzeczenia dyscyplinarnego przypisującego danej osobie popełnienie zabronionego czynu karnego i jednoczesnego istnienia wyroku sądu karnego uniewinniającego tę osobę od popełnienia tego czynu. Jednakże obecny stan ustawy o Policji takiego rozumienia instytucji wznowienia postępowania dyscyplinarnego nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając i oceniając niniejszą sprawę na zasadzie legalizmu, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu objętych skargą postanowień, które mogłyby stanowić o ich nieważności albo być przyczyną do ich uchylenia i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.