II SAB/Łd 162/14

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. D. z dnia [...] 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej E. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 25 września 2014 r. E. D. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; niewymierzanie organowi grzywny. W motywach skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. E. D. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała tej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej twierdzenia organu, jakoby treść decyzji administracyjnej in genere nie była informacją publiczną - są błędne. Decyzja, jako przejaw władztwa administracyjnego zawsze dotyczy spraw publicznych (tym bardziej w sprawach dotyczących właściwości tego organu); jej treść i postać jest zatem informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 ustawy. Z treści decyzji - jako aktu władzy publicznej wywieść można zarówno przedmiot działalności i kompetencje, osobę sprawującą funkcję; tryb działania, sposób załatwiania spraw. Decyzja administracyjna sui generis jest sprawą publiczną właśnie ze względu na podmiot administrujący, działający tutaj w sferze publicznej (nie zaś organizatorskiej) i to bez względu na okoliczność, że decyzja taka nakłada prawa lub obowiązki wobec indywidualnego adresata, który nie zawsze (a w zasadzie bardzo rzadko) będzie również podmiotem publicznym. Odpowiadając na skargę PINB w Ł. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r., organ pismem z dnia 9 września 2014 r. udzielił odpowiedzi podnosząc, że przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo wglądu do dokumentów urzędowych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Powołując się następnie na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy organ stwierdził, że decyzje administracyjne rozstrzygają o prawach i obowiązkach konkretnych osób w indywidualnych sprawach, które w przeważającej większości nie stanowią spraw publicznych. Dostęp do akt sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej jest uregulowany w art. 73 K.p.a. Zdaniem organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną właściwym sposobem załatwienia wniosku jest powiadomienie wnoszącego na piśmie, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Tego rodzaju informacja została zaś skarżącej udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi E. D. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714). W przekonaniu sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jako organ władzy publicznej jest w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy - jak twierdzi strona skarżąca - treść decyzji administracyjnej jest informacją publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, czy też - jak twierdzi organ – decyzje administracyjne rozstrzygają o prawach i obwiązkach konkretnych osób w indywidualnych sprawach, które w przeważającej większości nie stanowią informacji publicznych, zaś dostęp do akt sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej uregulowany jest w art. 73 K.p.a. Odpowiedź na sformułowane wyżej pytanie wynika wprost z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 609/12 – Lex nr 1247188, 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 11/14 – Lex nr 1468012, w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 33/13 – Lex nr 1351999, w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 72/13 – Lex nr 1407445, w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – Lex nr 1285163). Akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną. Tak samo kwalifikowane są decyzje o pozwoleniu na budowę oraz projekty budowlane podlegające zatwierdzeniu w decyzjach organów architektoniczno-budowlanych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13 – Lex nr 1375591 oraz sygn. akt I OSK 894/13 – Lex nr 1375590). Skoro zatem żądana przez skarżącą informacja w postaci treści jednej, dowolnie wybranej decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. ma walor informacji publicznej ocenić trzeba, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że jeśli organ oceni, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej wówczas winien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest w takiej sytuacji skarga na bezczynność organu. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jeżeli zaś objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że organ zarówno w dacie wniesienia skargi jak i obecnie pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Niewątpliwie organ nie udostępnił informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, nie wydał również decyzji administracyjnej o odmowie udostepnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącej o bezczynności organu i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. będąc w błędnym przekonaniu, że decyzje administracyjne nie stanowią informacji publicznej, pismem z dnia 9 września 2014 r. poinformował o swoim stanowisku skarżącą. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. LS