II SA/Go 738/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d), wydał [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...], którą nałożył na M.P. karę pieniężną w wysokości 9 000 zł, tj. 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i 1 000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 92a ust. 1, 2 oraz ust. 6 i lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d wskazując, że podczas przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r. kontroli ustalono, iż samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J.W., wykonywano przewóz drogowy z miejscowości [...] do [...]. Kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego ani wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne. Kierowca oświadczył, że nie otrzymał od przedsiębiorcy ani innej osoby przez niego upoważnionej stosownego dokumentu. Organ wskazał też, że z oświadczenia ustnego złożonego podczas kontroli przez M.P. – przedsiębiorcy, wynikało, że nie wyposażył kierowcy we wskazany dokument, ponieważ go nie posiada. Ponadto organ ustalił, że wniosek o wydanie zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne M.P. złożył w godzinach popołudniowych 12 kwietnia 2012 r. Dodatkowo podczas kontroli stwierdzono, że zamontowany w kontrolowanym pojeździe przyrząd kontrolno-pomiarowy (tachograf) nie został poddany w wymaganym czasie sprawdzeniu okresowemu. Z tabliczki pomiarowej tachografu wynikało, iż ostatnie sprawdzenie tachografu odbyło się [...] kwietnia 2010 r., a więc w okresie przekraczającym 24 miesiące, licząc od dnia kontroli. Kierowca nie okazał żadnego dokumentu, ani nie wskazał innej tabliczki pomiarowej, z której wynikałoby, że takie sprawdzenie zostało przeprowadzone w wymaganym okresie. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie nałożenia kary za wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne złożył M.P.. W odwołaniu skarżący odniósł się do naruszenia z Ip. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d i stwierdził, że organ wydał decyzję wbrew ustaleniom faktycznym. Wskazał, że przedłożył w toku postępowania stosowne zaświadczenie ważne na dzień kontroli, dlatego nałożenie kary było bezpodstawne. Stwierdził też, że nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym opisana w decyzji sytuacja, zgodnie z którą właściciel przedsiębiorstwa w chwili kontroli oświadczył, że nie posiada zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Skarżący zarzucił organowi, że nie wskazał dowodu, na podstawie którego stwierdził, że strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia w dniu kontroli w godzinach popołudniowych. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Organ II instancji stwierdził, że za niezarobkowym charakterem przewozu przemawia fakt podpisania protokołu kontroli nr [...] przez kierowcę bez wniesienia zastrzeżeń. Poinformował też stronę, iż protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. W toku postępowania strona przesłała zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane skarżącemu w [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu bezspornym jest, że w czasie przeprowadzania kontroli drogowej, tj. [...] kwietnia 2012 r. w godzinach 9:45 - 10:05, strona nie posiadała zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Według informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego wniosek o wydanie zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne dla strony został złożony w sekretariacie urzędu w godzinach popołudniowych 12 kwietnia 2012 r., natomiast zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne zostało odebrane osobiście przez przedsiębiorcę w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa 17 kwietnia 2012 r. Bezspornie zatem strona w chwili kontroli nie dysponowała stosownym zaświadczeniem, co więcej wniosek o jego wydanie złożyła dopiero po zakończeniu kontroli drogowej. Następnie organ odwoławczy podniósł, że przepisy u.t.d. jednoznacznie wskazują, iż obowiązek uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego. Jeżeli nie uzyska wymaganego dokumentu, wówczas będzie prowadził działalność naruszając przepisy u.t.d i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia ww. działalności jako działalności pomocniczej, wobec czego GITD uznał, iż wydana przez organ I instancji decyzja w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł tytułem naruszenia z Ip. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d jest prawidłowa. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien bowiem liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku u.t.d. Skargę na decyzję organu II instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.P., w której nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby zaświadczenie zostało przez niego odebrane po dacie kontroli. Zaświadczenie nie jest dokumentem o charakterze konstytutywnym, a jedynie potwierdza fakt zgłoszenia stosownemu organowi wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Zatem skoro zostało wydane z dniem [...] kwietnia 2012 r., to obejmuje cały dzień, a nie określone godziny. W związku z tym, zdaniem strony, w sprawie nie może być mowy o braku zaświadczenia. Ponadto skarżący poddał pod wątpliwość zasadność wymierzenia kary w wysokości takiej, jak kary z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji. Jego zdaniem przepis określający wysokość kary narusza zasadę równości wobec prawa i zasadę proporcjonalności wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, w związku z czym za zasadne uznał skierowanie pytania prawnego w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 843/12 oddalił skargę M.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2012 r., przewóz miał charakter krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotem przewozu był żwir, którego transport bez wątpienia pozostawał w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W myśl art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W trakcie kontroli kierowca nie okazał na żądanie kontrolującego wymaganych dokumentów, a w szczególności wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, co zostało ujęte w protokole z przeprowadzonej kontroli. Protokół ten został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag, co oznaczało, zdaniem WSA, że kontrolowany zgodził się z jego treścią. Ponadto Sąd stwierdził, że w dokumentacji organów znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem zaświadczenie nr [...] o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że M.P. zgłosił wykonywanie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zgłoszenia dokonał 12 kwietnia 2012 r., a więc w dniu przeprowadzonej kontroli. W związku z tym Sąd przyjął, że w dniu kontroli przewóz wykonywany był już na podstawie stosownego zaświadczenia i przyznał rację skarżącemu, że nie ma znaczenia godzina dokonania zgłoszenia i wystawienia zaświadczenia. W sytuacji gdy zaświadczenie zostało wydane [...] kwietnia 2012 r., o potwierdza umieszczona na nim data, należało uznać, że zaświadczenie obowiązywało już od tego dnia. Następnie Sąd rozważał, czy nieokazanie wypisu zaświadczenia przez kierowcę przy kontroli wyczerpuje przesłankę wskazaną w lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy, tj. "Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zaświadczenia", uzasadniającą wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. WSA stanął na stanowisku, że kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 2 u.t.d.). Późniejsze dostarczenie dokumentu jest bezskuteczne. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem. Zaświadczenie zostało doręczone organowi 20 kwietnia 2012r. Zaniedbując obowiązek wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty skarżący naruszył art. 87 ust. 2 i 3 u.t.d. W związku z tym, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo uznano, że transport wykonywany był bez wymaganego prawem zaświadczenia, a tym samym z naruszeniem przepisów u.t.d. M.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 92a ust 1 i 2 oraz ust 6 lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że nałożona na stronę kara pieniężna wysokości 8.000 zł tytułem naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d jest prawidłowa, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przedmiotowej kary z uwagi na niezaistnienie przesłanki wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia, bowiem w dniu kontroli skarżący dysponował wymaganym zaświadczeniem, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 662/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd najpierw uznaje, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz wykonywany był na podstawie zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (s. 5 uzasadnienia), by następnie stwierdzić, że nieokazanie zaświadczenia lub wypisu zaświadczenia podczas kontroli uzasadniało nałożenie na skarżącego kary za "Wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia" (s. 6 uzasadnienia). NSA podkreślił, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, o wykonywaniu kontrolowanego przewozu na podstawie zaświadczenia nie było kwestionowane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. NSA uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Przyjmując bowiem, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz na potrzeby własne wykonywany był na podstawie wymaganego zaświadczenia, Sąd nie mógł jednocześnie uznać, że prawidłowo nałożono na skarżącego karę za wykonywanie tego przewozu bez stosownego zaświadczenia. Przedstawiona niespójność poglądów Sądu pierwszej instancji dotyczącą istnienia podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oznacza, że sformułowanie przez Sąd stanowiska o zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem właściwej analizy zastosowanych przez organ przepisów u.t.d. Wywód Sądu w tym zakresie jest niekonsekwentny, a wyprowadzone wnioski nielogiczne. NSA podkreślił, że ustawodawca przewidział jako odrębne naruszenia wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3. załącznika nr 3), nieokazanie wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (lp. 1 załącznika nr 1) oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (lp. 1.1. załącznika nr 2). W związku z tym rzeczą Sądu było rozważenie na tle przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego, do jakiego naruszenia w istocie doszło. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał także, że Sąd pierwszej instancji przy powtórnym badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poza uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, powinien także rozważyć dopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy jedynie o części kary nałożonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż była ona wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wyrokiem z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 662/13 uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. oddalający skargę M.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 170 p.p.s.a stanowi natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał. NSA w uzasadnieniu ww. wyroku zwrócił uwagę na niespójność poglądów Sądu I instancji w zakresie istnienia podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, bowiem z jednej strony Sąd uznał, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz wykonywany był na podstawie zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, a z drugiej strony uznał, że nieokazanie zaświadczenia lub wypisu z zaświadczenia podczas kontroli uzasadniało nałożenie na skarżącego kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Zdaniem NSA sformułowanie przez Sąd stanowiska o zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem przedwcześnie. Sąd I instancji nie przeprowadził bowiem właściwej analizy zastosowanych przez organ przepisów u.t.d. Dokonując zatem analizy zastosowanych przez organ przepisów u.t.d wskazać należy, że u.t.d przewiduje jako odrębne naruszenia: wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3 załącznika nr 3), nieokazanie wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (lp. 1 załącznika nr 1) oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (lp. 1.1 załącznika nr 2). W aktach administracyjnych znajduje się potwierdzone za zgodność z oryginałem zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że skarżący zgłosił wykonywanie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. W dniu kontroli przewóz wykonywany był zatem już na podstawie stosownego zaświadczenia, bowiem umieszczenie na niej daty [...] kwietnia 2012 r. świadczy, że obowiązywało ono już od tego dnia. Nie może być zatem mowy o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W sprawie nie mamy też do czynienia z nieokazaniem przez kierowcę wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne. W takiej sytuacji uzasadnione jest wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, na podstawie art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d i lp. 1.1 załącznika nr 2 do u.t.d. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący nie wyposażył swojego kierowcy w odpowiedni dokument tj. wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Przechodząc zaś do kwestii naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 9 000 zł za dwa naruszenia, tj. 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz 1 000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części (dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8 000 zł). Organ II instancji orzekał zatem jedynie o części kary nałożonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. Zdaniem Sądu takie orzekanie jest niedopuszczalne w świetle treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z 26.01.2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10). Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 360 zł.