II OSK 198/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1182/14 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wejście do lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1182/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wejście do lokalu mieszkalnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 27 września 2013 r. T.M. zwróciła się do Starosty Mińskiego o wydanie decyzji w sprawie wejścia do lokalu mieszkalnego znajdującego się we wschodniej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącego własność D.N., celem wykonania obowiązków nałożonych na nią decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzją tą nałożono m.in. na T.M. obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu mieszkalnego znajdującego się w zachodniej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr [...] odbudowanie, polegające na wymurowaniu przewodu kominowego do wysokości min. 90 cm powyżej poziomu kalenicy dachu, uszczelnienie istniejącego przewodu kominowego (kanału dymowego i wentylacyjnego) na całej jego wysokości, otynkowanie lub orapowanie komina w części strychowej oraz odizolowanie ściany komina od elementów drewnianych dachu, wykonanie wentylacji grawitacyjnej przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., Starosta Miński rozpoznając wniosek T.M. odmówił wnioskodawczyni udzielenia zgody na wejście do ww. lokalu mieszkalnego celem usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu znajdującego się od zachodniej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w wyniku której ustalono jednoznacznie, że przewód kominowy znajduje się w lokalu mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...]. Potwierdza to mapa do celów sądowych, wykonana przez geodetę biegłego sądowego mgr inż. T.G. oraz inwentaryzacja rzutu parteru budynku. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nakazuje zaś wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...], stanowiącej własność wnioskodawczyni (a nie w lokalu znajdującym się na działce nr [...]). Na skutek odwołania złożonego przez T.M. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody w świetle załączonych do sprawy dokumentów prawidłowe jest ustalenie, że w części budynku mieszkalnego na działce nr [...] od strony wydzielonej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie ma przewodu kominowego. Natomiast komin znajdował się w części budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...]. Sąd Okręgowy w S. w wyroku o sygn. akt [...] stwierdził m.in., że roszczenia T.M. odnośnie korzystania z komina znajdującego się w zachodniej części budynku na działce nr [...] nie mogły być uwzględnione. Komin jest rozebrany, położony był w całości na działce nr [...] należącej do G.N., a więc możliwość korzystania z niego mogłaby być uregulowana jedynie w drodze stosownego wniosku o ustanowienie służebności. Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła T.M., zarzucając jej naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 9 i 10 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sporny dostęp do komina został prawidłowo opisany przez skarżącą, tyle tylko iż dotyczył on w rzeczywistości dostępu do komina usytuowanego na działce nr [...]. Tymczasem obowiązek skarżącej w świetle decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczył przewodu kominowego na działce nr [...]. Organ bezspornie w wyniku właściwego zebrania i prawidłowej analizy materiału dowodowego ustalił, że na działce nr [...], o której mowa w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma przewodu kominowego, do którego byłby niezbędny dostęp z lokalu na działce nr [...]. Ustaleniom tym nie przeczy powołane w skardze oświadczenie Prezesa Zarządu Spółdzielni Kominiarskiej, który stwierdził, że dla odbudowy komina niezbędne jest dokonanie jego oględzin na działce nr [...]. To oświadczenie tylko potwierdza ustalenie organu – komin rozebrany jest na działce nr [...], ale nie on jest przedmiotem obowiązków nałożonych na skarżącą w ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ustalenia organu odpowiadają też uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w S. (sygn. akt [...]), w którym wskazano na brak podstaw do korzystania przez skarżącą z komina usytuowanego na działce nr [...], a obecnie częściowo rozebranego. A zatem Sąd uznał, że skarżąca ma obowiązki związane z nieruchomością na działce nr [...], które nie wymagają wejścia na działkę nr [...], skoro na tej działce ulokowany jest komin pozostający bez związku z nieruchomością skarżącej. Za dowolną Sąd uznał tezę skarżącej, że przewody kominowe znajdują się w ścianie posadowionej na działce nr [...], lecz wejście do komina możliwe jest tylko od strony działki (mieszkania) nr [...]. W ocenie Sądu przeczy temu materiał dowodowy akt sprawy. Nakaz objęty ww. decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy m.in. wymurowania przewodu kominowego na działce nr [...], zatem zlokalizowanego na tej działce, a tym samym jeśli faktycznie istnieje, to musi być do niego dostęp z nieruchomości skarżącej. Z działki nr [...] umożliwiono by dostęp skarżącej do przewodów znajdujących się na tej działce, co do których w świetle ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca nie ma żadnych obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca kwestionując ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyrażający się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżąca ma obowiązki związane z nieruchomością na działce nr [...], które nie wymagają wejścia na działkę nr [...], podczas gdy częściowo rozebrany komin, na który wskazano w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. znajduje się na działce nr [...], a nie na działce nr [...], co uzasadnia wprost zastosowanie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podjął żadnych czynności, aby ustalić czy na działce nr [...] znajduje się jakiś komin, a jeżeli tak to w jakim jest stanie technicznym oraz czy istnieje możliwość swobodnego dojścia do tego komina z działki nr [...], czy też istnieje konieczność wejścia do niego od strony działki nr [...]; Sąd z góry założył, że na działce nr [...] znajduje się przewód kominowy, a tym samym musi być do niego dostęp z nieruchomości skarżącej, 2/ art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w tym, że skoro Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się do komina usytuowanego na działce nr [...], to winien on podjąć stosowne kroki prawne, celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, lecz czynności takich nie dokonał; 3/ art. 7 i 9 k.p.a. wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, że przedmiotowy komin usytuowany jest w całości na działce nr [...], podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym – "przewody kominowe znajdują się w ścianie znajdującej się na działce nr [...], lecz wejście do komina możliwe jest tylko od strony działki (mieszkania) usytuowanej na działce nr [...]"; Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że badanie w tym postępowaniu na czyjej posesji usytuowany jest komin jest zasadne i uzasadnione, podczas gdy okoliczność ta została już rozstrzygnięta przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; Organ ten wydając w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję nr [...] przeprowadził szczegółowe postępowanie na czyjej działce znajduje się zburzony komin i w związku z tym, kto ma obowiązek jego odbudowania. W konsekwencji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że komin usytuowany jest na działce nr [...] i dlatego też obowiązkiem jego odbudowy obciążył właścicieli działki nr [...], która to okoliczność została zaakceptowana przez D.N., albowiem nie wniósł odwołania od decyzji nr [...]; ustalenia poczynione w tej decyzji były wiążące dla Starosty Mińskiego, a następnie Wojewody Mazowieckiego orzekających w niniejszej sprawie; 4/ art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającym się w tym, że pozostali współwłaściciele działki nr [...], a jednocześnie adresaci "postanowienia nr [...]", tj. MK., L.M., G.M. i M.M. zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym zgody na wejście do lokalu mieszkalnego; Sąd stwierdził, że krąg adresatów decyzji nr [...] nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania dotyczącego zgody na wejście do lokalu mieszkalnego, podczas gdy w rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2014 r. brali udział L.M. i M.K. jako strony postępowania, a nie doręczono im decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ani też nie poinformowano o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca zawarła uzasadnienie na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Pełnomocnik D.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej i niezgodnej ze stanem faktycznym. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie uczestnictwa wszystkich stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by uznać, iż w sprawie zaistniała przywoływana przez skarżącą przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Norma ta statuuje, iż nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Skarżąca wskazując na tę podstawę nieważności powołuje się na okoliczność, iż pozostali współwłaściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed pierwszą instancją, a więc czyni to ze względu na interes prawny osób niewnoszących skargę kasacyjną. Zarzut ten nie może być skuteczny, albowiem jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2418/12 publikowany w zbiorze LEX nr 1495288. Tym samym przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie zaistniały, a skoro tak, to przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do przywołanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów zauważyć należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie powinno być precyzyjne. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie przepisu prawa materialnego i oznaczenie w jaki sposób został naruszony. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego odbywa się poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie określa jednak sposobu naruszenia wskazanego tam przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Taki sposób formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego jak w tej sprawie niewątpliwie utrudnia rozpoznanie przedstawionego zarzutu. Jednocześnie tym zarzutem naruszenia prawa materialnego, skarżąca przede wszystkim kwestionuje stan faktyczny sprawy przyjęty dla jej rozstrzygnięcia. Natomiast naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o naruszeniu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - jak zarzuca to skarżąca. Generalnie przepis art. 47 omawianej ustawy odnosi się do instytucji pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Z kolei art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 ustawy Prawo budowlane ma charakter szczególny, co winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Wynika to bezpośrednio z faktu, że wydanie przez organ przedmiotowej decyzji prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany nie dokonuje oceny prawidłowości decyzji, która zobowiązuje inwestora do dokonania określonych prac budowlanych i dla realizacji których występuje on z żądaniem wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. W tej sprawie skarżąca i pozostali współwłaściciele działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], zobowiązani zostali w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu mieszkalnego znajdującego się w zachodniej części budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działce poprzez: w szczególności odbudowę - wymurowanie przewodu kominowego, jego uszczelnienie, otynkowanie, jak też wykonanie wentylacji grawitacyjnej. Decyzja ta nie mogła być przedmiotem weryfikacji organu rozstrzygającego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że organy architektoniczno-budowlane orzekające w tej sprawie nie mają wpływu na ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego, a które to znalazły się w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Natomiast z tej decyzji wynikało, iż przedmiotowy zakres prac dotyczy działki nr [...], zaś wniosek strony w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczył zgody na wejście do lokalu mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiada nr [...]. Prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy zobowiązane były zatem zbadać: niezbędność wejścia na teren działki nr [...] w sytuacji sprzeciwu sąsiada, a następnie w przypadku uznania niezbędności wejścia na teren - określenia granic owej niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych na terenie działki nr [...]. W tej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej, takie prawidłowe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone, łącznie z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej w dniu 14 lutego 2014 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż aby zrealizować obowiązek wynikający z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w zachodniej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] nie występuje niezbędność wejścia na teren działki nr [...]. Prawidłowo podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, że to na terenie działki nr [...] znajduje się rozebrany komin, lecz ten nie jest przedmiotem obowiązków nałożonych przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., co potwierdza dodatkowo uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w S. (sygn. akt [...]), w którym przyznano brak podstaw do korzystania przez skarżącą z częściowo rozebranego komina a usytuowanego na działce nr [...]. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie wystąpiła przesłanka niezbędności wejścia na teren działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Generalnie przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania planowanego zamierzenia jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. W tej sprawie przedmiotowy obowiązek wiążę się z wymurowaniem (odbudową) przewodu kominowego, jego uszczelnieniem, otynkowaniem, jak też wykonaniem wentylacji grawitacyjnej, a więc może być zrealizowany bądź w całości na działce nr [...] jak to wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] bądź też może być dobudowany do istniejącej ściany bez potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Poza tym skarżąca jako inwestor nie wykazała niezbędności takich prac przygotowawczych czy też robót budowlanych, które uzasadniałyby konieczność wejście na teren działki nr [...], celem zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Dlatego też prawidłowo odmówiono inwestorce udzielenia zgody na wejście do lokalu mieszkalnego znajdującego się we wschodniej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie tej nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a to przepisów art. 7 i 9 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zasada prawdy obiektywnej, jak i udzielania informacji nie została naruszona, stąd też podniesione w tym zakresie zarzuty nie są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwione. Organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe czyniąc wystarczające ustalenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można skutecznie zarzucić organom administracji, że odmówiły udzielenia informacji stronie, bądź nienależycie udzieliły informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzieliły informacji niewystarczającej, a tylko wówczas można by skutecznie zarzucić naruszenie art. 9 k.p.a. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut obrazy art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający się w tym, że pozostali współwłaściciele działki nr [...], a jednocześnie adresaci decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], tj. M.K., L.M. G.M. i M.M. zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym zgody na wejście do lokalu mieszkalnego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że krąg adresatów decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania dotyczącego pozwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Przepisy ustawy Prawo budowlane w swoich rozwiązaniach w wielu przypadkach wprost określają kto ma przymiot strony we właściwych postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy – patrz art. 28 ust. 2 czy też art. 59 ust. 7. W odniesieniu do kwestii decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości brak jest rozwiązań szczególnych w kwestii legitymacji strony, a więc w tym zakresie ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a., który definiuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a jest nim każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze treść art. 47 ustawy Prawo budowlane przyjąć należy, iż stroną przedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest inwestor, a więc ten który składa wniosek o wydanie takiej decyzji oraz właściciel, użytkownik wieczysty lokalu, którego dotyczy taki wniosek. To osoba, która składa wniosek o niezbędności wejścia do sąsiedniego lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jako inwestor i właściciel takiej sąsiedniej nieruchomości pozostają w sporze, który rozstrzygany jest przez organ administracji, a dotyczy on czasowego korzystania z cudzej własności. Poza tym to inwestor zobowiązany jest do naprawienia właścicielowi nieruchomości powstałej szkody na skutek korzystania przez niego z cudzej nieruchomości (art. 47 ust. 3 omawianej ustawy). Stąd też w sytuacji kiedy stron zobowiązanych do wykonania obowiązku może być kilka, tak jak w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], to inwestorem w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie ten, kto realizuje sporne zamierzenie budowlane i w tym zakresie składa stosowny wniosek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy z adresatów decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., współwłaścicieli działki nr [...], jest uprawniony do wystąpienia z własnym wnioskiem w omawianym trybie, jak również wniosek taki może pochodzić od wszystkich zobowiązanych, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Dlatego też to skarżąca, a nie pozostali współwłaściciele działki nr [...], jako inwestor spornego przedsięwzięcia jest stroną niniejszego postępowania. Tak więc mając na uwadze przedstawione rozważania uznać należy, iż prawidłowo ustalono krąg stron przedmiotowego postępowania, a w tych warunkach nie można mówić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Nie można także skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wskazane niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami - patrz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publikowana w ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1. Tym samym w kontekście ww. przepisu, Sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i tak też prawidłowo uczynił. Sąd pierwszej instancji ocenił w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowość postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji i zasadnie uznał, iż w tym zakresie nie doszło do naruszenia norm procedury administracyjnej jak i prawa materialnego. Zasadnie bowiem przyjęto, iż w tej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmawiając wnioskowi skarżącej z dnia 27 września 2013 r. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku. W tych okolicznościach prawidłowo przyjęto, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w konsekwencji trafnie zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. To zaś powoduje, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a, skoro norma ta nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. A zatem, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.