II SA/Kr 1384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 roku, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją tego samego organu z dnia 12 kwietnia 2013 roku nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że podstawą wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było ustalenie, że objęta decyzją inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], w związku z czym działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r. złożony został 15 kwietnia 2014 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" os. D. w K. Wnioskująca Spółdzielnia wskazała, iż jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], użytkownikiem wieczystym działek nr [...], [...] oraz zarządcą nieruchomości - działka nr [...], sąsiadujących z terenem inwestycji, a także iż jest zarządcą budynków znajdujących się na tych działkach. Jako uzasadnienie wniosku wskazano, że "(...) wadliwie określony został katalog stron przez organ administracji ". Dodatkowo wskazano na dzień 8 kwietnia 2014 r. jako dzień, w którym powzięła informację o wydanej decyzji. Organ I instancji uznał, ze planowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza korzystania z działek stanowiących własność oraz pozostających w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Skoro autorowi wniosku o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony postępowania, to należało odmówić wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 roku Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o przeprowadzonej analizie oraz sposobie ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Brak jest bezspornego dowodu na to, że inwestycja projektowana na działce nr [...] nie oddziałuje na teren będący w użytkowaniu wieczystym wnioskującej (tj. działek nr [...], [...] obręb [...] sąsiadujących z terenem inwestycji). W sytuacji gdy wnioskodawca twierdzi, iż bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu oraz, że winien mu przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpił w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jak i oceny prawidłowości dokonanych ustaleń organu I instancji dotyczących obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, natomiast przeprowadzenie takiej analizy bez wznowienia postępowania jak i opisanie jej wyników w postanowieniu o odmowie wznowienia jest nieprawidłowe. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Postanowienie Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "B" w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane nieprawidłowo, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu l instancji, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu l instancji. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby w przypadku każdego, nawet oczywiście bezpodstawnego, wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ był zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, jak w niniejszej sprawie, organ ma prawo odmówić wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez konieczności prowadzenia w sprawie długotrwałego postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nawet bowiem pobieżna analiza sprawy pozwala ustalić, że należące do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" działki znajdują się w tak znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, że inwestycja ta nie może negatywnie na nie oddziaływać. Podkreślenia wymaga przy tym, że kwestia posiadania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" przymiotu strony postępowania była już przedmiotem oceny Prezydenta Miasta w ramach postępowania zwykłego, którego wznowienia domaga się wnioskodawczyni. W ramach tego postępowania organ badał bowiem zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości należące do Spółdzielni, a wynikiem tych ustaleń było stwierdzenie, że nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie są narażone na negatywne oddziaływanie ze strony planowanej inwestycji. Trudno w takim przypadku za racjonalne i zasadne uznać wymaganie od organu, aby taką samą kontrolę posiadania przez dany podmiot przymiotu strony postępowania musiał on przeprowadzać ponownie w ramach wznowionego postępowania, w szczególności, jeżeli we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby odmienną ocenę legitymacji danego podmiotu do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca spółka podniosła również, że możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w przypadku powołania się we wniosku na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. l SA/Wa 1015/12, LEX nr 1248022, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Sz 1299/11, LEX nr 1138826). W tym stanie rzeczy należy uznać, że wydanie przez Prezydenta Miasta postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, a samo postanowienie należy uznać za w pełni prawidłowe. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydając skarżone postanowienie o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia z dnia 21 lipca 2014 roku. Podnieść także należy, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów. Uzasadnienie postanowienia jest bowiem bardzo skrótowe i sprowadza się właściwie do przytoczenia kilku wyroków sądów administracyjnych zapadłych na gruncie innych pod względem faktycznym i prawnym sprawach. Wobec powyższych uchybień przedmiotową decyzję trudno uznać za prawidłową. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kasatoryjne postanowienie Wojewody, który uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania przyjmując, że badanie przesłanek wznowienia powinno odbywać się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, w szczególności art. 149 k.p.a. Zgodnie z § 1 i § 2 tego przepisu wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast § 3 stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy badanie zaistnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie) winno odbywać się na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu, czy też powinno odbywać się w postępowaniu już wznowionym. Problem ten w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest oceniany jednolicie - na co wskazuje już fakt powołania się zarówno przez Wojewodę, jak i przez stronę skarżącą na orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. I OSK 2185/11 (LEX nr 1343871) wskazał, że przed nowelizacją art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wydanie decyzji o odmowie wznowienia mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych lub gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Na gruncie tych przepisów jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powoływał się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istniały co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010, II OSK 1286/09). NAczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że powyższe rozumienie omawianych przepisów zachowało w pełni aktualność po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. i zmianie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którą: "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia". Przewidziana obecnie dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Podzielając to stanowisko należy podkreślić, że w niniejsze sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we wniosku o wznowienie powołała się na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazała na przyczyny, dla których uważa, że niesłusznie została pominięta jako strona postępowania o pozwolenie na budowę. Weryfikacja tych twierdzeń, a w szczególności ustalenie, czy działki stanowiące własność spółdzielni bądź tez pozostające w jej użytkowaniu wieczystym winno odbywać się już w ramach postępowania wznowionego - na co wskazuje treść art. 149 § 2 k.p.a. Jest to bowiem właśnie "postępowanie co do przyczyn wznowienia", o którym mowa w tym przepisie. Z tego też względu Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniając zasadność wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym należy wskazać, że art. 144 k.p.a. stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań", w związku z czym przesłanek wydania postanowienia kasatoryjnego należy szukać w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał, że postanowienie Prezydenta Miasta zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Nie ma również wątpliwości, że wadliwość ta ma również istotny wpływ na wynik sprawy - czym innym jest bowiem postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego, a czym innym decyzja wydana po wznowieniu oraz po zbadaniu w postępowaniu wznowionym, czy faktycznie zachodzą przesłanki podniesione przez stronę we wniosku o wznowienie. Nie można więc podzielić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zostały spełnione przesłanki do wydania w niniejszej sprawie postanowienia kasatoryjnego. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. Przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji były względy formalne - badanie podstaw wznowienia na zbyt wczesnym etapie postępowania. Organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń Prezydenta Miasta, lecz jedynie wskazał, że nie mogą one znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tego punktu widzenia zakres ustaleń faktycznych, jakie muszą znaleźć się w kasatoryjnym postanowieniu organu odwoławczego jest bardzo ograniczony, sprowadza się bowiem jedynie do wyjaśnienia, na jakim etapie postępowania organ I instancji badał powołane przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.