II OSK 463/15

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 915/14 w sprawie ze skargi E. C. i K. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. i K. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nakazał skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S., gm. C. W toku postępowania ustalono, iż na ww. działce wybudowano budynek o powierzchni 45 m2. Przedstawiona dokumentacja wskazuje, że inwestor zgłosił budowę budynku o powierzchni 35 m2 w siedlisku rolniczym, a następnie dobudowę do tego budynku obiektu o powierzchni 10 m2. Poza dokumentami potwierdzającymi złożenie zgłoszeń, inwestor nie posiada innej dokumentacji. Ustalono ponadto, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest na terenach rolnych, a w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się nową zabudowę zagrodową po spełnieniu warunków określonych w planie. Ponowne oględziny wykazały, że budynek posiada aneks kuchenny, łazienkę z ustępem, którego odpływ podłączono do szamba, co odpowiada funkcji mieszkalnej. Budynek usytuowano 1,5 m od ogrodzenia z działką sąsiednią, a w ścianie zwróconej w stronę tego ogrodzenia wykonano otwór okienny. Szerokość działki jest większa niż 16 m. Następnie ustalono, że działka sąsiednia granicząca z działką inwestorów w części przy budynku, stanowi grunty orne RV. Budowę rozpoczęto w 2002 r. i zakończono w 2009 r. Budynek harmonizuje z otoczeniem, a działka ma bezpośredni dostęp do ul. P. Dach główny budynku nachylony jest pod kątem 30°, a część jednospadowa nad dobudową pod kątem 15°. Organ powiatowy wskazał, że brak posiadania wymaganego przepisami gospodarstwa rolnego o pow. min. 1 ha oraz nachylenie jednej z połaci dachu pod kątem 15° niezgodne jest z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C.. Wyjaśnił, że obiekt przekraczający pow. 35 m2, zgodnie z art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego nie podlega zgłoszeniu, a wymaga pozwolenia na budowę. Wybudowany obiekt znacząco różni się od obiektów ujętych w zgłoszeniach. Z tych względów nakazano jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/12, uchylił ww. decyzję. Po tym wyroku organ odwoławczy zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Wreszcie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., i wyjaśnił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ wskazał, powołując się na wyrok w sprawie VII SA/Wa 1124/13, że dotychczasowe ustalenia nie mogą prowadzić do wydania w trybie odwoławczym decyzji kasacyjnej. Wobec realizacji dwóch odrębnych budynków (o różnych przeznaczeniach) rzeczą organu odwoławczego było zakończenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności winny zostać wszczęte postępowania naprawcze co do poszczególnych budynków. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagali się jej uchylenia w zakresie uzasadnienia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, niespójne, nielogiczne oraz wskazuje na okoliczności niemające oparcia w materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji za kluczową dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, uznał kwestię zbadania, czy organ odwoławczy zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/12 oraz z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/13, a to z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że żaden z przypadków wyłączających moc wiążącą prawomocnego wyroku nie miał miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczył, iż w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił czy inwestor wybudował jeden obiekt budowlany odbiegający istotnie od warunków obu dokonanych zgłoszeń, czy zrealizował zamierzenia objęte zgłoszeniem, z których drugie zakładało dobudowę do istniejącego budynku kolejnego obiektu o pow.10 m2. Sąd w tym wyroku zobowiązał organ odwoławczy, aby korzystając z art. 136 k.p.a. dokonał ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową ocenę spornej zabudowy i określił tryb postępowania, który usunie stwierdzone naruszenia. Wobec niewykonania powyższych wytycznych, w kolejnym wyroku z dnia 24 października 2013 r., Sąd ponownie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność zastosowania się przez organ odwoławczy do wskazań Sądu i dodał, że jeżeli zgodnie z ustaleniami organu inwestorzy zrealizowali dwa obiektu budowlane, przy czym w stosunku do co najmniej jednego z nich właściwym trybem był tryb naprawczy z art. 50 - 51 Prawa budowlanego, to rzeczą organu odwoławczego było zakończenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności winny być wszczęte postępowania naprawcze co do poszczególnych budynków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając po raz kolejny odwołanie skarżących od decyzji z dnia [...] września 2011 r. organ odwoławczy, stosując się do oceny prawnej zawartej w powołanych wyrokach, prawidłowo w oparciu o niewadliwie w kwestiach zasadniczych ustalony stan faktyczny, określił tryby w jakich winna być przeprowadzona legalizacja każdego ze spornych obiektów budowlanych. Organ ustalił bowiem, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że inwestor wzniósł dwa odrębne - bo niepołączone ze sobą wewnętrznie budynki - które ocieplił styropianem. Słusznie też wskazał organ odwoławczy, że skoro inwestor w obu przypadkach zgłosił zamiar budowy budynków gospodarczych, a zrealizował budynek o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej) i budynek gospodarczy, to należy prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, drugie w stosunku do obiektu gospodarczego na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej uzasadnienia z powodu dostrzeżonych przez skarżących uchybień było zasadne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od właściwej oceny naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i przyjęcie w całości jako prawidłowe stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy uzasadnienie przedmiotowej decyzji było wadliwe, ponieważ zawiera błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Dodatkowo wskazał na wadliwe ustalenia Sądu pierwszej instancji w zakresie przeznaczenia działki skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz na brak ustaleń w zakresie zgodności wzniesionych budynków z tym planem. Zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego żaden z organów, jak również Sąd pierwszej instancji nie badały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie składania zgłoszeń. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w skardze. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzając zgodność kontrolowanej decyzji administracyjnej z prawem, w ogóle nie odniósł się do części dokumentów, które miały istotne znaczenie w sprawie, a które uprzednio w skardze wskazywali skarżący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając wynikającą z wcześniejszych wyroków konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej jednak kolejności przypomnieć przyjdzie, że zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja, wydane zostały w postępowaniu, które już wcześniej dwukrotnie było kontrolowane przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/WA 205/12, oraz z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/13, są wyrokami prawomocnymi wydanymi w tej sprawie, a zatem w myśl powołanego przepisu były wiążące zarówno dla organów, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyroki te wiążą również obecnie rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, a to na podstawie art. 170 p.p.s.a. Przypomnieć zatem przyjdzie, że w tym ostatnio wymienionym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując wówczas zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, w sposób wyraźny ocenił, że w ustalonym stanie faktycznym rzeczą organu odwoławczego było zakończenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał też, że w dalszej kolejności winny być wszczęte postępowania naprawcze co do poszczególnych budynków. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, będąc związanym powyższymi wskazaniami, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest umorzenie dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to m.in., że w przypadku ponownie prowadzonych postępowań co do poszczególnych budynków, organy nadzoru budowlanego nie będą związane dokonanymi przez siebie ustaleniami poczynionymi we wcześniejszym, umorzonym postępowaniu. Wynika to nie tylko z faktu, że kolejne postępowania będą zupełnie nowymi postępowaniami w sensie formalnym, ale również, a może przede wszystkim, przedmiotem tych postępowań nie będzie tak, jak dotychczas jeden obiekt budowlany lecz dwa odrębne. Powstanie zatem konieczność ustalenia stanu faktycznego odrębnie dla każdego z tych obiektów i zastosowania różnych reżimów prawnych w odniesieniu do każdego z nich, tak jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia pozostają te argumenty skarżących kasacyjnie, które odnoszą się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie przytoczonego w tym uzasadnieniu stanu faktycznego. Tego rodzaju wadliwość pozostaje bowiem bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas mogłaby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyby taki wpływ mogła mieć. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić przyjdzie, że: - nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Poza tym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie jest z jednej strony następstwem zasady związania wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., z drugiej zaś strony koniecznością przeprowadzenia nowych postępowań administracyjnych w odniesieniu do dwóch różnych obiektów budowlanych (budynku rekreacyjnego i budynku gospodarczego), na podstawie różnych przepisów Prawa budowlanego (art. 48 i art. 50, 51 Prawa budowlanego). - zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten jest zatem przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność tak sformułowanego zarzutu zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a. lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.