II OSK 1952/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Powiatu G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając istotne naruszenie przepisów: • art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 217, dalej: u.d.l.); • art. 122 ust. 1 u.d.l. i § 6 ust. 1 i 3 pkt 5 i pkt 7 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2012 poz. 1509, dalej: rozporządzenie). Wskazał, że jako podstawę prawną uchwały przyjęto art. 121 ust. 3 i 4 u.d.l. oraz § 3, § 4, ust. 6, § 6 ust. 2 i § 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Na podstawie przedmiotowej uchwały Rada Powiatu G. zarządziła kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w G. (w § 1), zatwierdziła program kontroli (w § 2) oraz udzieliła upoważnienia do kontroli radnym: N.T. W., P. O. oraz A. J.Z. (w § 3). Z treści uchwały wynika, że kontroli mieli dokonać wskazani w treści uchwały radni (na co dzień wchodzący w skład Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu) jako zespół kontrolny a nie Komisja Rewizyjna Rady Powiatu G. Organ nadzoru podniósł, że pomimo, iż przepisy art. 121-122 u.d.l. nie wskazują, który organ podmiotu tworzącego może prowadzić kontrolę sp. zoz w trybie i na podstawie tej ustawy, to nie można założyć, że ustawodawca pozostawił dowolność w wykonaniu kompetencji kontrolnych określanych w w/w przepisach przez obydwa organy organu tworzącego (organ uchwałodawczy i wykonawczy), w szczególności, że mogłoby to doprowadzić do sporu kompetencyjnego, powielania uprawnień kontrolnych, a nawet faktycznego paraliżu działalności sp. zoz-u. W opinii skarżącego organem podmiotu tworzącego upoważnionym do przeprowadzenia kontroli w trybie ustawy o działalności leczniczej i na podstawie w/w przepisu art. 121 ust. 3 i 4 u.d.l. jest wyłącznie organ wykonawczy, a przesądza o tym charakter prawnoustrojowy regulacji zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz brzmienie kolejnego 5 ustępu art. 121 u.d.l. Rada powiatu może przeprowadzić kontrolę w sp. zoz na podstawie art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 19 o samorządzie powiatowym poprzez komisję rewizyjną lub inną komisję, a nie zespół kontrolny. Zgodnie z przyjętymi w ustawie o samorządzie powiatowym rozwiązaniami, podmiotami uprawnionymi do sprawowania nadzoru i kontroli nad samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są: organ uchwałodawczy (rada) sprawujący nadzór poprzez odpowiednie komisje rady i organ wykonawczy (zarząd). Uprawnienia kontrolne rady powiatu w stosunku do zarządu starosty oraz powiatowych jednostek organizacyjnych nie są zależne od żadnych innych działań kontrolnych podejmowanych na mocy odrębnych przepisów przez inne organy. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, poprzez wystawienie upoważnień niezgodnych z art. 122 u.d.l. doszło do istotnego naruszenia art. 122 ust. 1 u.d.l. oraz § 6 ust. 3 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia. Wojewoda podkreślił, że przeprowadzenie kontroli powinno poprzedzać opracowanie programu kontroli, który zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia powinien uwzględniać wyniki wcześniejszych kontroli, czynniki mające wpływ na działalność jednostki kontrolowanej oraz informacje dotyczące działalności jednostki kontrolowanej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się, iż do dokonania kontroli sp zoz w trybie art. 121 u.d.l. jest upoważniony zarząd powiatu. Przepis ten wskazuje, że "podmiot tworzący" ma upoważnienia wobec sp zoz żądania informacji, wyjaśnień oraz dokumentów oraz dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Skarżona uchwała została podjęta na podstawie drugiego uprawnienia podmiotu tworzącego a mianowicie dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Natomiast podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. jest Powiat G. uznany za osobę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną przyjmując, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Cytując brzmienie przepisów art. 122 ust. 1 oraz art. 121 ust. 3 u.d.l. Sąd stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu pojęciowego określenia "podmiot tworzący" na szczeblu powiatu. Zgodnie z definicję ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt. 6 u.d.l. "podmiot tworzący" oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Sąd podzielił w tym miejscu pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 836/13 i przytaczając zawartą w tym wyroku argumentację stwierdził, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem, iż skoro SP ZOZ został utworzony w drodze odpowiedniej uchwały rady gminy (powiatu) to właśnie organ stanowiący jest podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić zarówno w świetle wykładni literalnej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej przepisów ustawy o działalności leczniczej. Już gramatyczna wykładnia powołanego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia wśród podmiotów tworzących zarówno podmioty, jak i organy tworzące podmioty lecznicze. Ustalenie, który z podmiotów tworzących będzie miał status podmiotu, a który organu wymaga kompleksowej analizy przepisów ustawy o działalności leczniczej z zastosowaniem elementów wykładni historycznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.l. Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy, o czym świadczy uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że nie ulega wątpliwości, iż to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 u.d.l. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 u.d.l., stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 u.d.l.). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 u.d.l.). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 u.d.l. likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 u.d.l.), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 u.d.l. wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd wskazał, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Organami zaś, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. są organy administracji rządowej (minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych, organy administracji centralnej, wojewoda), które powołały i mogą zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w drodze odpowiedniego rozporządzenia lub zarządzenia. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. jest Powiat G., a nie Rada Powiatu G. Skoro podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, to konieczne staje się ustalenie, który z organów powiatu jest właściwy do przeprowadzenia kontroli i udzielenia upoważnienia do jej przeprowadzenia. W tej mierze Sąd zgodził się ze skarżącym, że Rada Powiatu G. nie mogła w przedmiotowej uchwale z powołaniem się na przepis art. 121 ust. 3 i 122 ust. 1 u.d.l. upoważnić wymienionych w § 3 członków zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli SP ZOZ w G.. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że Rada Powiatu G. posiada upoważnienie do przeprowadzenia kontroli SP ZOZ w G. poprzez komisję rewizyjną lub inną komisję w trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym i w statucie powiatu. Na podstawie bowiem art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Rada Powiatu kontrolując działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych w tym celu powołuje komisję rewizyjną, a w skład tej komisji wchodzą radni. Komisja rewizyjna wykonuje też inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli. Rada Powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i Komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych określa statut. Z powyższego Sąd wywiódł, że kontrole zlecane przez Radę Powiatu znajdują swoje umocowanie w ustawie o samorządzie powiatowym natomiast zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa o działalności leczniczej przywołanych w jej podstawie prawnej. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Powiat G., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia, które: a) nie zawiera w opisie stanowisk pozostałych stron, to znaczy stanowiska Powiatu G. zawartego w odpowiedzi na skargę, b) nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 i § 2 uchwały Rady Powiatu G. oraz załącznika nr 1 do uchwały; c) nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Powiatu G. i załączników nr 2-4 do uchwały; 2. naruszenie prawa materialnego przez pominięcie i niezastosowanie przy wyrokowaniu § 47 ust. 2 i ust. 4 Statutu Powiatu G. (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2013 r. poz. 9577), co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że zaskarżoną uchwałą nie można było upoważnić członków zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli w SP ZOZ w G., 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l., co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że przepisy te nie dają Radzie Powiatu podstawy do podjęcia uchwały o upoważnieniu członków zespołu kontrolnego do kontroli SP ZOZ, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów daje Radzie Powiatu, jako organowi kontrolnemu Powiatu G., prawo do podejmowania decyzji o kontroli SP ZOZ, a co za tym idzie do upoważnienia członków zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Powiat G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której wskazuje się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypada zatem podkreślić, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, że powyższe uchybienia występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia. Przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować aprobatą stanowiska zajętego przez ten sąd w innej sprawie, opierając się wyłącznie na obszernych cytatach z uzasadnienia tego wyroku, przy jednoczesnym braku odniesienia przytoczonej argumentacji do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Stwierdzić zatem należy, że oparcie uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie wyłącznie na cytatach z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 836/13, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiając dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stwierdzone wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, przez pominięcie i niezastosowanie § 47 ust. 2 i ust. 4 Statutu Powiatu G. oraz błędną wykładnię art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Ocena trafności podniesionych w tej mierze argumentów byłaby zatem przedwczesna. Wypada jedynie wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić, iż przepisy ustawy o działalności leczniczej nie określają w sposób jednoznaczny podmiotu tworzącego, nie rozróżniając organów jednostki samorządu terytorialnego, jaka utworzyła daną jednostkę leczniczą. Koniecznym zatem będzie dokonanie wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej uwzględniającej w szczególności samorządowe reguły ustrojowe. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono mając na uwadze art. 203 pkt 2 pow. ustawy.