I OSK 550/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt. II SA/Wa 1861/14 o odrzuceniu skargi M.G. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego badania lekarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1861/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. G. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego badania lekarskiego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.). Orzeczeniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. uznano skarżącego za inwalidę i zaliczono do drugiej grupy inwalidów; ustalono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą; uznano, że inwalidztwo trwa nadal i jest trwałe, a także, że zbędne jest wyznaczenie terminu badania kontrolnego. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swoje rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia tych komisji dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii do służby, jak i samej zdolności do służby. Natomiast druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa dla celów odszkodowawczych i emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy, m.in. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają one wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Sąd I instancji dodał, że w myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzekają o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów, związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenia tych komisji stanowią podstawę dla organu rentowego do wydawania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do służby. Od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 powołanej ustawy). W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, OSNP 2000/5/167; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, ONSA 1998/2/39). Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżone orzeczenie dotyczyło kontrolnego badania lekarskiego emerytowanego funkcjonariusza i ponownego ustalenia jego inwalidztwa, czy też jego braku, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mirosław Gołębiowski reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., i w konsekwencji odrzucenie skargi, poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie dotyczyło określenia inwalidztwa skarżącego, oraz, że zostało wydane wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, gdy tymczasem proces orzeczniczy prowadzony był na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jak również wadliwym przyjęciu, że orzeczenie dotyczyło wyłącznie kwestii inwalidztwa skarżącego; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a.- jako konsekwencja naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, w jakim postawiono w niej zarzuty. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o skierowaniu sprawy na rozprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm.)). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, orzekające w dwóch instancjach, oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz policjantów do pełnienia służby. Komisje te orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy czy o chorobach pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (§ 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia ). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 i 13 oraz 14 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji zawarte są w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.). Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA mają wpływ na merytoryczne decyzje administracyjne dotyczące m.in. przyjęcia do służby, zwolnienia ze służby, czy odszkodowania z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby w służbach wymienionych w rozporządzeniu (wyr. TK z dnia 8 października 2002r., K 36/00). W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena, pod względem zgodności z prawem, merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby, czy odszkodowań. Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie kpa, a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzenia przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpatrywania wniesionych odwołań. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący przedmiotem skargi uczynił orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r., którym organ uznał skarżącego za inwalidę i zaliczył do drugiej grupy inwalidów; ustalił, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą; oraz uznał, że inwalidztwo trwa nadal i jest trwałe, a także, że zbędne jest wyznaczenie terminu badania kontrolnego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego, na które skarżący został skierowany przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW w Warszawie. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Z powyższego wynika, że zaskarżone orzeczenie ustalające schorzenia skarżącego, jego związek ze służbą i stopień inwalidztwa zostało wydane dla celów emerytalno-rentowych, co oznacza, że należy do drugiej z omawianych grup orzeczeń. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają one charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości. W tej sytuacji jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło ustalenia stanu zdrowia skarżącego, byłego funkcjonariusza Policji, dla celów rentowych, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń nie mających samodzielnego bytu i nie podlegających kontroli sądów administracyjnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.