II SA/Rz 990/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 990/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także: Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], którą odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną, na działce oznaczonej numerem 3109/7, 3108/6, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwana dalej "u.p.z.p."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. A Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na opisane powyżej zamierzenie inwestycyjne. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z [...] sierpnia 2013 r. ([...]) uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie. Następnie w dniu [...] stycznia 2014 r. SKO na skutek zażalenia złożonego przez inwestora na bezczynność organu, postanowieniem wyznaczyło Burmistrzowi trzydziestodniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na opisane na wstępie przedsięwzięcie. Stwierdził, że nie został spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem działka oznaczona nr 3109/7, położona w obrębie ewid. Ł., jako teren przeznaczony pod inwestycję, jest gruntem rolnym stanowiącym użytek klasy III. Teren działki nie był objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił ważność z końcem 2003 r. Obecnie stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych klasy III-ej na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się je w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji złożyła A Sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowania i uznanie, że art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy należy stosować wprost. Taka interpretacja organu prowadzi do sytuacji, że niemożliwym staje się wydawanie decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji na terenach rolnych. W dalszej części strona zarzuciła naruszenie art. 56 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postepowania tj., art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie zasady praworządności, brak szybkiego i wnikliwego działania. Odwołująca Spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego i w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takie zamierzenie lokalizowane jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Nadto art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji odmownej. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym warunkiem wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę na zmianę przepisów prawa, bowiem w dniu 26.05.2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8.03.2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która zmieniła brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiana tego przeznaczenia dokonywana jest tylko w mpzp, a powyższa zgoda uzyskiwana w procedurze opracowywania i uchwalania planu – art. 7 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy działka o nr ewid. 3109/07 w Ł., na której planowana jest inwestycja stanowi użytek rolny klasy RIIIb, w jej skład wchodzą użytki różnych klas, przy czy istotne jest, że sama inwestycja planowana jest do zlokalizowania na tej części działki stanowiącej użytek rolnym klasy III. Organ ustalił, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], uchwalonym Zarządzeniem nr [...] Komisarza Rządowego dla Gminy [...] z dnia 26.05.1994 r., a który utracił ważność z końcem 2003 r., teren działki nr 3109/7 nie był objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W tej sytuacji, nie został spełniony warunek określony w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. bowiem teren objęty wnioskiem, tj. działka nr 3109/7 wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a teren ten (działka nr 3109/7) nie był objęty zgodą uzyskaną przez sporządzaniu mpzp. Skoro planowana inwestycja nie spełnia ww. warunku zasadnym było wydanie decyzji odmownej. Zdaniem Kolegium organ I instancji właściwie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem zarzut odwołującej w tym zakresie organ ocenił jako niezasadny. Wbrew twierdzeniom Spółki zamierzenie inwestycyjne nie jest także zgodne z przepisami odrębnymi. Wręcz przeciwnie jest sprzeczne z zapisami art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za nieuzasadnione Kolegium uznało pozostałe zarzuty odwołania, podkreślając, że zarzut braku szybkości w działaniu organu, był przedmiotem odrębnej oceny. Odnośnie zarzutu o lakoniczności uzasadnienia SKO podkreśliło, że wydana decyzja uzupełnia braki rozstrzygnięcia. Organ I instancji wskazał przesłanki jakimi kierował się wydając decyzje – były to kwestie ochrony gruntów rolnych, wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia, choć z pewnymi uchybieniami, które w ocenie Kolegium nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W dalszej części Kolegium dokonało omówienia ww. uchybień. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej przedmiotowa inwestycja, łącząca się z posadowieniem słupa i przeprowadzeniem w ziemi instalacji kablowej, spowoduje wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Inwestor przewiduje wyłączenie spod rolnego przeznaczenia powierzchni 1 ara. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A Sp. z o.o. z/s w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego majace wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego. Z uwagi na te naruszenia strona wniosła o uchylenie wydanych przez SKO i Burmistrza [...] decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W rozwinięciu zarzutów skarżąca Spółka podtrzymała argumentację odwołania, w tym dotyczącą braku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności fatycznych i prawnych oraz lakoniczności uzasadnienia. Jej zdaniem mimo szerszego odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za koniecznością stosowania w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. "wprost". Skarżąca zwróciła uwagę na zmianę, w toku prowadzonego postępowania, obowiązujących przepisów. Powyższe wymagało dokładniejszego uzasadnienia decyzji. Organy dokonały nadto błędnej interpretacji przepisów, w tym art. 50 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta dokonana przez organy spowodowała, że przepisy dotyczące wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są niemożliwe do zastosowania. W ocenie skarżącej zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jest zgodna z przepisami odrębnymi, a organ I instancji winien wydać decyzję zgodną z jej żądaniem. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy stosować odpowiednio, nie zaś "wprost" jak to uczyniły organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty podane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przepis ten stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (tu decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć w związku z tym należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwienie stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk "Postępowanie sądowo-administracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2004 r., str. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2014 r. organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny, z odwołaniem się do stosownych w tym względzie przepisów upzp, podaje przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego, wskazanej we wniosku z dnia 17 września 2012 r. skarżącej Spółki. Błędnie też zarzucono w skardze naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., skoro przepis ten nie stanowił podstawy podjęcia zaskarżonej decyzji, a została ona wydana w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Objęta wspomnianym wyżej wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. inwestycja p.n. "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną" na działce oznaczonej numerem 3109/7, 3108/6 poł. w obrębie ewidencyjnym Ł. należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) Jak wskazuje NSA, stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (zob. wyrok z dnia 10.05.2006 r., II OSK811/05, z dnia 9.04.2000 r., II OSK 521/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela powyższy pogląd. Po myśli art. 50 ust. 1 upzp inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W sprawie niniejszej niesporne jest, że teren działki nr 3109/7, poł. w obrębie ewidencyjnym Ł., przeznaczony pod przedmiotową inwestycję, jest gruntem rolnym stanowiącym użytek klasy III. Trzeba w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205), w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 marca 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (ust. 2 pkt 1). Nadto, jak ustalił organ I instancji, teren działki nr 3109/7 w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], uchwalonym zarządzeniem Nr [...] Komisarza Rządowego dla Gminy [...] z dnia 26 maja 1994 r. (który utracił moc 31.12.2003 r.), nie był objęty zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W takim stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na przedmiotową inwestycję jest trafna i odpowiada prawu. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego wadliwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp – przepis ten wg skarżącej należy stosować "odpowiednio" a nie "wprost" jak to uczyniły organy. Nadmienić należy, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (zob. postanowienie NSA z dnia 11.01.2011 r., II GSK 1422/10). W świetle regulacji prawnych przepisów będących podstawą orzekania w sprawie niniejszej, stanowisko o niedopuszczalności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w przypadku inwestycji celu publicznego nie zasługuje na akceptację. Przepis powyższy niewątpliwie został zamieszczony w upzp dla zapewnienia pełnej realizacji ochrony gruntów rolnych i leśnych, określonej w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jednoznacznie wynika, że warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, by teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro z mocy ustawy nie jest możliwe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to odmowa zastosowania tegoż przepisu byłaby sprzeczna z zasadą praworządności. Nie znajduje też Sąd żadnych powodów do uznania, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w przypadku decyzji o warunkach zabudowy będzie miał zastosowanie, natomiast w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie będzie znajdował zastosowania. Bez wątpienia oba przypadki dotyczą zagospodarowania terenu i nie ma jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia, aby ochronę gruntów rolnych i leśnych różnicować w zależności od tego, czy planowana jest na nich inwestycja celu publicznego czy tez inwestycja nie mająca takiego charakteru. Błędnie także zarzucono w skardze naruszenie art. 56 upzp, skoro zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne – jak trafnie uznały organy obu instancji – z przepisami odrębnymi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wykładnia i zastosowanie tegoż przepisu przez organy było prawidłowe, tym samym odmowa ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.