I OSK 3070/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1301/14 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 1301/14, oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: M.W. (zwana dalej stroną, skarżącą) w dniu 9 maja 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, do którego dołączono m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] stycznia 2006 r., zaliczające skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 sierpnia 2005 r. Na podstawie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta C. (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], przyznano skarżącej bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 maja 2012 r. - tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (zwane dalej również Kolegium, SKO, organem II instancji, organem odwoławczym) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1296/12, uchylił powyższe decyzje stwierdzając, że naruszają one art. 24 ust.3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz.1456, dalej w skrócie u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz.U. z 2007 r., Nr 200, poz.1446), powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest - zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, niezależnie od tego, czy po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności wpierw wystąpiła z wnioskiem o kontynuację tego świadczenia, czy też z wnioskiem o ustalenie odpowiedniego stopnia niepełnosprawności oraz że istotne jest nie to, kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o kontynuację świadczenia, ale czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stopniu. W ocenie Sądu skarżąca od momentu wskazanego przez władze publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności w stopniu znacznym (tj. od dnia 18 sierpnia 2005 r., co wynikało z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2006 r.) ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w określonej wysokości. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., że skarżącą pobierała dodatek pielęgnacyjny z ZUS-u w okresie od stycznia 1999 r. do marca 2003 r. oraz że obecnie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego począwszy od kwietnia 2006 r. do chwili obecnej. Dodatek pielęgnacyjny został przyznany skarżącej na stałe. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 sierpnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. w wysokości 144,00 zł miesięcznie i jednocześnie odmówił przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W świetle zebranych w sprawie dokumentów, w ocenie organu i instancji, od miesiąca kwietnia 2006 r. brak jest podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. podnosząc, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 1 lutego 2006r. skarżąca została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 sierpnia 2005 r. Z treści orzeczenia wynika również, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Kolegium wskazało, iż organ I instancji był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt. III SA/Kr 1296/12, co do początkowej daty przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i dlatego też przyznał zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 sierpnia 2005 r. w wysokości 144 zł miesięcznie. Natomiast ustalenie organu I instancji, że skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny z ZUS-u w okresie od stycznia 1999 r. do marca 2003 r. oraz na stałe od kwietnia 2006 r. obligowało z kolei do zastosowania art. 16 ust. 6 u.ś.r., który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym zasiłek pielęgnacyjny mógł być przyznany skarżącej do dnia 31 marca 2006 r., natomiast od kwietnia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest możliwe pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzje wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżącą nie zgodziła się ze stanowiskiem organów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1301/14, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a). W uzasadnieniu wskazano, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 u.ś.r. regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, zaś stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie był sporny. Skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny z ZUS od stycznia 1999 r. do marca 2003 r. oraz obecnie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od kwietnia 2006 r. do nadal. Dodatek pielęgnacyjny przysługuje skarżącej na stałe. Sąd przypomniał, iż zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie spełnia przesłanek do jego przyznania wskazanych w art. 16 u.ś.r., gdyż pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 u.ś.r. jest, aby osoba nie pobierała innego świadczenia tj. dodatku pielęgnacyjnego. Oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca legitymująca się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., jednakże zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżąca od kwietnia 2006 r. pobiera na stałe z ZUS-u dodatek pielęgnacyjny. Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że organy orzekające zasadnie odmówiły skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, począwszy od dnia 1 kwietnia 2006 r., mając na uwadze treść art. 16 ust. 6 u.ś.r., ponieważ skarżącą we wskazanym okresie nie spełniała przesłanek ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącej, który wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 24 u.ś.r. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i oddaleniu skargi, pomimo że zasiłek pielęgnacyjny został stronie niesłusznie przyznany od dnia 1 sierpnia 2005r., a nie od dnia 1 kwietnia 1986 r., w sytuacji gdy z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, że niepełnosprawność skarżącej datuje się od dnia 24 kwietnia 1986 r., 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie rozstrzygnięciu w całości sprawy skarżącej z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu strony dotyczącego niesłusznego nie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego od wskazanego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dnia powstania niepełnosprawności, tj. 24 kwietnia 1986 r., b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na "braku uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu skarżącej dotyczącego niesłusznego nie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego od wskazanego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dnia powstania niepełnosprawności – 24 kwietnia 1986 r., c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 24 u.ś.r. poprzez niesłuszne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności, że u skarżącej stwierdzono niepełnosprawność od dnia 24 kwietnia 1986 r., e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która gwarantuje stronie prawo do pełnego rozpoznania sprawy przez dwa kolejno po sobie orzekające organy administracji publicznej z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ II instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego i bez uwzględnienia przez ten organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności daty powstania u skarżącej niepełnosprawności, tj. 24 kwietnia 1986 r. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono głównie, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie odniesiono się do formułowanych przez skarżącą twierdzeń, że należy jej się zasiłek pielęgnacyjny od daty powstania niepełnosprawności, tj. od dnia 24 kwietnia 1986 r., co wynika z pkt 5 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2006 r. Stwierdzono także, iż w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. niesłusznie wskazano, że z orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącego skarżącej wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, podczas gdy z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, że niepełnosprawność datuje się od dnia 24 kwietnia 1986 r. Dalej zarzucono, że w zaskarżonym wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie odniósł się żądań skarżącej przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 24 kwietnia 1986 r. Skarżąca kasacyjnie uważa, że mając na względzie treść dokumentacji lekarskiej strony- orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, a niepełnosprawność datuje się od dnia 24 kwietnia 1986 r. oraz zaświadczeń lekarskich, z których wynika, że podlega opiece lekarskiej od dnia 24 kwietnia 1986 r., to zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany skarżącej od 1 kwietnia 1986 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ciężar zarzutów kasacyjnych został oparty na twierdzeniu o niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 u.ś.r. w wyniku czego oddalono skargę, pomimo że zasiłek pielęgnacyjny winien być przyznany skarżącej od dnia 1 kwietnia 1986 r., nie zaś od dnia 1 sierpnia 2005 r., gdyż jej niepełnosprawność datuje się od dnia 24 kwietnia 1986 r. Zdaniem kasatora takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym stwierdzono, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie. Powiązane to zostało z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano tutaj przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. (brak odniesienia się do zarzutu) i art. 141 § 4 p.p.s.a. (brak uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu) oraz grupę przepisów połączonych z art. 151 p.p.s.a. czy to wskazanych powyżej przepisów materialnych (niesłuszne oddalenie skargi), czy to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. (wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego), czy też art. 15 k.p.a. (brak przeprowadzenia przez organ II instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego), jednakże wszystko w kontekście nieuwzględnienia stwierdzenia u skarżącej niepełnosprawności od dnia 24 kwietnia 1986 r. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów, bowiem po pierwsze- związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1296/12, a po drugie- w sprawie nie było kwestionowane ustalenie, że skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny w okresie od stycznia 1999 r. do marca 2003 r. oraz, że od kwietnia 2006 r. przyznano jej na stałe dodatek pielęgnacyjny, co jednoznacznie wykluczyło możliwość przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2006 r. Oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem podniesionych zarzutów wskazać należy, iż istotą przeprowadzonego postępowania przed Sądem I instancji było zbadanie, czy organy administracji uwzględniły, opartą o przepis art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/12, nie zaś ponowne roztrząsanie kwestii, która została już wiążąco oceniona w tym wyroku. Przypomnieć tylko można, że w wyroku tym podzielono w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, i jednoznacznie przesądzono, że "w rozpatrywanej sprawie skarżąca zatem od momentu wskazanego przez władze publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności w stopniu znacznym (tj. od 18 sierpnia 2005 r..; vide orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2006 r., k. nr 2 akt administracyjnych), ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w określonej wysokości." W sytuacji zatem zrealizowania przez organy obu instancji zawartej we wzmiankowanym wyroku oceny prawnej nie można za zasadne uznać zgłoszonego, w ramach naruszenia prawa materialnego, zarzutu nieuwzględnienia dnia powstania niepełnosprawności u skarżącej, a w konsekwencji także zarzutów natury procesowej, które odnosiły się w bezpośredni sposób do tej kwestii. Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.