VIII SA/Wa 919/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2010 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Przedmiotem skargi L. A. sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "organ I instancji" lub "kierownik ARiMR") z [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. 1.2. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było następującą sytuacją procesową. Tutejszy Sąd wyrokiem z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/11, oddalił skargę K. A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (poprzednika prawnego skarżącej spółki) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd ustalił wtedy, że [...] maja 2010 r. K.A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Do płatności zadeklarowała działki rolne o obszarze [...] ha, położone w województwie zachodniopomorskim. W trakcie postępowania administracyjnego, w wyniku ujawnienia nieprawidłowości, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne: G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do ww. płatności. Pismem z [...] września 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu ([...] ha). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak uzasadnił organ I instancji, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. oraz na podstawie złożonej korekty wniosku, oraz pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jak wyjaśnił, powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku skarżącej wyniosła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem [...] ha. Jak wskazał organ skarżąca zawyżyła powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności, co stanowiło podstawę do jej pomniejszenia o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 316.65 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009"). Jak podkreślił organ pierwszej instancji, powierzchnia referencyjna została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w przepisach art. 15, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a zatem nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Powołując się na korektę wniosku o przyznanie płatności złożoną przez skarżącą, organ odwoławczy stwierdził, że wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zastosowanie systemu kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Ponadto skarżąca nie wykazała, ażeby konieczne było przeprowadzenie kontroli na miejscu. Na rozprawie przed WSA, prokurent spółki złożył załącznik do protokołu (pismo z [...] kwietnia 2012 r.), w którym za bezzasadne uznał pomniejszenie płatności. Jak wskazał, organy posiadały wiedzę o powierzchni przedmiotowych gruntów, deklarowaną na potrzeby płatności przez inny podmiot (spółkę cywilną). 1.3. Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej powołanym wyroku, skargę tę oddalił. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, podstawę materialnoprawną decyzji stanowił między innym art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Sąd wskazał też na przepis art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 poz. 76 ze zm.; dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji"). Zgodnie z treścią tego przepisu, do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Stan sprawy uznany został za bezsporny. Płatność została przyznana spółce na podstawie jej skorygowanego wniosku. Zatem spór koncentruje się na zasadności pomniejszenia płatności w związku z pierwotnym zawyżeniem przez skarżącą deklarowanej powierzchni gruntów rolnych o [...] ha (różnica 8,05%). Organy przyjęły, że dla przyznania płatności wystarczające były dane ostatecznie deklarowane przez spółkę oraz wyniki kontroli administracyjnej z zastosowaniem ortofotomapy. Działały zatem zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w skorygowanym wniosku o przyznanie płatności. Konsekwencją błędu spółki było pomniejszenie przyznanej jej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą przez organ różnicę pomiędzy powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej z zastosowaniem ortofotomapy, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Ponadto WSA jak wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma chronologia zdarzeń występujących w trakcie postępowania administracyjnego. Spółce doręczono bowiem wezwanie do złożenia wyjaśnień i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej, przed złożeniem przez nią korekty wniosku. W świetle art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, obowiązkiem organu było zastosowanie tzw. sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy powołanego rozporządzenia. Skoro bowiem właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach wniosku, to poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Fakt skierowania przez organ w pierwszej kolejności wezwania do spółki, a dopiero następnie zawiadomienia o powierzchni referencyjnej deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych, w ocenie WSA nie stanowi uchybienia procesowego, które w realiach niniejszej sprawy mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto WSA uznał, że spółka nie może obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu, zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez spółkę na potrzeby płatności. Za chybione zatem Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące materiałów dowodowych posiadanych przez organy a związanych z płatnością w innym postępowaniu. 1.4. Spółka wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.5. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1344/12 uchylił wyrok WSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/11, jak i decyzję Dyrektora ARiMR. Naczelny Sąd uznał, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez podważenie zasadności zastosowania sankcji określonej w tym przepisie. W skardze kasacyjnej skarżąca powołała się na przedłożony przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji załącznik do protokołu z rozprawy, wskazujący na istotne mankamenty postępowania dowodowego toczącego się przed organem, wręcz mogące wskazywać na wprowadzenie skarżącej przez organ w błąd co do podanej przez nią powierzchni spornej działki rolnej. W zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowano się do tych zarzutów, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w każdym zaś razie w zakresie umożliwiającym skontrolowanie pod tym kątem stanowiska organu. W świetle wspomnianego załącznika do protokołu z rozprawy skarżąca nie była uprzednio posiadaczem gruntu, o którego płatności ubiegała się. W odniesieniu do tego gruntu wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. spółka złożyła po raz pierwszy. Poprzednim posiadaczem wspomnianej działki byli wspólnicy spółki cywilnej [...] Agro. Działka ta, jak wskazała skarżąca, była wówczas przedmiotem kontroli na miejscu ze strony organu i powierzchnia jej obszaru nie była przez organ kwestionowana. Na okoliczność, iż powierzchnia działki wynosiła [...] ha wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia [...] października 2010 r., a więc sporządzony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] czerwca 2011 r.), dotyczący kontroli przeprowadzonej przez jednostkę akredytowaną przez Ministra Rolnictwa dla zbadania poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności, najpóźniej na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o zastosowanej sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, co w sprawie nie miało miejsca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 73 powołanego rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, zawierającego wyjątki od stosowania obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Przeprowadzenie powyższych ustaleń dokonuje organ. Sąd pierwszej instancji nie jest władny poczynić takich ustaleń we własnym zakresie. Natomiast może, i powinien, skontrolować prawidłowość takich ustaleń organu, ale w okolicznościach sprawy nie było to możliwe z przyczyn zależnych od organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. Uchylając wyrok WSA i decyzję organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by organ rozpoznając ponownie sprawę, na potrzebę zastosowania przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, zbadał zasadność zarzutów skarżącej spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. 2. Rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor ARiMR zauważył, że spółka K. A. sp. z o.o. biorąca udział w postępowaniu została przejęta przez połączenie przez L. A. sp. z o.o. Decyzja zaskarżoną w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy uznał za celowe uchylenie decyzji organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając zmianę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że ustalona do dopłat powierzchnia powinna spełniać wymogi ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051, dalej: "ustawa o płatnościach). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił obowiązujące w krajach Unii Europejskiej zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona pryz wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Cytując część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor ARiMR wyprowadził wniosek, że organ I instancji winien w oparciu o system informacjo geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73.2009 dokonać ustalenia powierzchni ewidencyjnego działek nr 523 i 509, oraz przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wspólnego spójnego obszaru użytków rolnych dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...]. Ponadto winien organ I instancji rozpatrzyć możliwość wizytacji terenowej celem wyjaśnienia okoliczności przedstawionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie faktycznej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej przy zastosowaniu dyspozycji art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009.organ odwoławczy zarzucił tez organowi I instancji naruszenie obowiązku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art., 107 § 3 K.p.a. Dyrektor ARiMR wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić w ocenie organu odwoławczego jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, gdyż przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 K.p.a. Dyrektor ARiMR zalecił organowi I instancji zweryfikowanie poprawności ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. 3. Nie godząc się z decyzja Dyrektora ARiMR skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji obydwu instancji. Pismem z [...] listopada 2014 r. skarżąca uzupełniła i zmodyfikowała skargę. Wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej, a decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania powinna być wydawana tylko wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy zachodzą niezależne od skarżącej warunki zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a na konieczność bliżej nieokreślonych ustaleń faktycznych dotyczących samej skarżącej spółki. Skarżąca zauważyła, że złożyła do akt dokumenty, z których wynika ewidentny błąd poprzednich ustaleń co do PEG Wskazała na złożone jako dowody w sprawie wnioski spersonalizowane za lata następne, z których wynika zasadność zarzutów skarżącej w zakresie błędu organu przy ustalaniu PEG oraz brak winy skarżącej za stwierdzone przez organ nieprawidłowości. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. 5.1. Dyrektor ARiMR wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz., 267, dalej; K.p.a.) oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) 5.2. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie są w sprawie sporne okoliczności faktyczne takie, że: 1) powierzchnia działek zgłoszonych pierwotnie do dopłat wynosiła zgodnie z wnioskiem [...] ha i taka była określona w protokole z [...] października 2010 r. dotyczącym kontroli przeprowadzonej na miejscu w stosunku do poprzedniego posiadacza działki spółki cywilnej B. A., 2) faktyczna powierzchnia przedmiotowych działek uprawnionych do dopłat jest mniejsza i wynosi [...] ha, 3) skarżąca skorygowała wniosek ograniczając go do [...] ha, ale już po piśmie organów ARiMR z [...] września 2010 r. Dyrektor ARiMR w poprzedniej decyzji (uchylonej przez NSA) uważał stan faktyczny w sprawie za ustalony prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że na podstawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 1122/2009, wykluczeń i obniżek przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Uchylając poprzednią decyzje Dyrektora ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi odwoławczemu zbadanie zasadności zarzutów skarżącej, ze stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zakres postępowania odwoławczego do tej kwestii. Taka ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były dla organu wiążące z mocy art. 153 p.p.s.a. Tymczasem Dyrektor ARiMR swoją decyzję oparł na rozważaniach co do metodologii pomiarów gruntów zgłaszanych do dopłat, nakazując organowi I instancji okoliczności dotyczących ustalenia prawidłowej powierzchni, w tym w oparciu o przeprowadzenie ponownej wizytacji terenowej, wyjaśnienia rolnika, dokładną analizę ortofotomapy, dane dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Dyrektor ARiMR oparł na konieczności stosowania zasady prawdy materialnej, zarzucie niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., oraz na zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Nie dał przy tym organowi I instancji żadnych zaleceń co do zbadania podstawowego zagadnienia wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny – zawinienia beneficjenta (czy też braku zawinienia) w zgłoszeniu do dopłat gruntów o zawyżonej powierzchni. Sam organ odwoławczy też rozważań na ten temat nie prowadził, nie wskazał dlaczego ocena tej kwestii nie może być przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego i jaki jest konieczny do wyjaśnienia istotny zakres sprawy w aspekcie tej kwestii Z treści art. 138 K.p.a. wynika tymczasem, że organ odwoławczy powinien dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawet w przypadku wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR takich wymagań nie spełnia, nie wskazując w ogóle na konieczność zbadania przez organ okoliczności dotyczących zawinienia skarżącej w pierwotnym zgłoszeniu do płatności gruntów w zawyżonej wysokości, nie wskazuje też dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę tej kwestii przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie daje organowi I instancji żadnych wskazówek co do wymaganego zakresu wyjaśnień. Tym samym decyzja ta narusza przepisy art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Nie usprawiedliwia przy tym decyzji organu odwoławczego powołanie się na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) Ustawodawca uchwalając przepis art. 138 K.p.a. dopuszczający wydawanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnych, a nawet takie decyzje preferujący, miał zapewne świadomość istnienia w art. 15 zasady dwuinstancyjności. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć w ocenie sądu istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ odwoławczy zastosowała się do tych przepisów i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego mogłoby dojść do innego rozstrzygnięcia, czy to merytorycznego orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a, czy też decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ale jasno uzasadniającej jaki zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga wyjaśnienia i dlaczego nie jest to możliwe na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR zastosuje się do zaleceń Naczelnego Sadu Administracyjnego z powołanego wyżej wyroku w tej sprawie dążąc do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. o ile będzie to możliwe na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w przypadku gdy uzna za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 uzasadni, dlaczego nie było możliwe ustalenie wskazanej przez NSA przesłanki w postępowaniu odwoławczym i wskaże organowi I instancji zakres sprawy do wyjaśnienia zgodnie z wytycznymi NSA Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata