VII SA/Wa 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014r. sprawy ze skarg T. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego poziomu terenu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. G. kwotę 757zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 757zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., Nr 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.G. i T.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. O. w W., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego poziomu terenu działki nr ew. [...], położonej przy ul. O. w W., na terenie której zrealizowano inwestycję budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo-mieszkalną i dobudowie pomieszczeń usługowo-produkcyjnych. Powyższe decyzje zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/11, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2011 r. umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. O. w W.. Sąd stwierdził, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wskazał, że uznanie postępowania wszczętego wnioskiem W. G. z dnia [...] sierpnia 2008 r. za bezprzedmiotowe - jest co najmniej przedwczesne. Zauważył, że wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył zbadania zgodności wykonania robót budowlanych (związanych z rozbudową budynku) z pozwoleniem na budowę, w szczególności w zakresie podwyższenia poziomu terenu. W ocenie organów orzekających w sprawie przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania było wydanie w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzji nr [...] udzielającej S. S. i K. S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo - mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo - produkcyjnych na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. O. w W.. W ocenie Sądu, organy nie odniosły się w żaden sposób do kwestii, czy sporne podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na biurowo-mieszkalną i dobudowanych pomieszczeń usługowo-produkcyjnych. Jeżeli podwyższenie to było w projekcie przewidziane, rzeczywiście, wówczas prowadzenie postępowania w kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe, skoro wydana została decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli jednak projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nie przewidywał podwyższenia terenu, to wobec złożenia przez W. G. wniosku o przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu, do tego wniosku należało ustosunkować się merytorycznie. Po zwrocie akt administracyjnych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. G., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. przeprowadził, bez udziału stron, oględziny w terenie w celu sprawdzenia zgodności robót z pozwoleniem na budowę w zakresie podwyższenia terenu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. O. w W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji PINB [...] powołał się na ustalenia dokonane podczas wizji w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz oświadczenie inwestora – S. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., który stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, który nie przewidywał podniesienia rzędnej terenu oraz oświadczył, że został zachowany pierwotny poziom terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. G. i T. G. (obecni właściciele działki nr ew. [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję opisaną na wstępie. W uzasadnieniu wskazał, że analiza dokumentacji projektowo-budowlanej zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego wykazała, że nie przewidziano w niej podniesienia wysokości terenu. Wskazał ponadto, że w toku postępowania odwoławczego, odwołujący wystąpili z wnioskiem o zawieszenie tego postępowania, powołując się na okoliczność opracowania ekspertyzy technicznej. Ostatecznie strona wycofała się z tej deklaracji, w związku z powyższym organ odwoławczy nie widzi potrzeby przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postaci dodatkowych oględzin czy też rozprawy administracyjnej, o co wnioskowano w odwołaniu. Podkreślił,, ze w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Podzielił ustalenia organu I instancji dokonane podczas wizji z dnia [...] czerwca 2012 r. Uznając, że żądanie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego poziomu terenu działki inwestycyjnej jest bezzasadne, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB [...] i orzekł co do istoty. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] złożył T. G. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 827/14) oraz odrębną skargę J. G. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 828/14). T. G. zarzucił naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.), - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienia wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, - art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącego pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. J. G. zarzucił naruszenie: - art. 7, 8, 77 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu i załatwienia sprawy, w tym w szczególności ustalenia daty dokonania podwyższenia terenu oraz pierwotnych rzędnych nieruchomości i porównania ich z obecnymi rzędnymi nieruchomości położonej przy ul. O. w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. O., w konsekwencji czego błędnie uznano, że nie istniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego poziomu przedmiotowej działki, - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasady logicznego myślenia oraz zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność, przez co organ II instancji błędnie uznał, że pomiędzy wysokością działki położonej przy ul. O. a poziomem terenu działki sąsiedniej przy ul. O. występują niewielkie różnice wysokościowe, właściwie porównywalne (rzędu od kilku do kilkunastu centymetrów), wobec czego uznał za bezzasadne żądanie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego poziomu terenu działki, na której zrealizowano przedmiotową inwestycję i wydał decyzję odmowną, - art. 7, 75 i 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie i pominięcie dowodów zgłoszonych przez stronę skarżącą, tj. oględzin dokonanych przez uprawnionego pracownika organu II instancji, rozprawy administracyjnej celem konfrontacji zeznań stron oraz ewentualnie z zeznań świadków, dowodów ze zdjęć z lat 2005-2007 wykonanych przed rozbudową budynku na posesji przy ul. O. oraz zdjęć wykonanych po rozbudowie oraz pominięcie dowodu z oświadczeń złożonych przez W. G. – poprzedniego właściciela działki przy ul. O., jako świadka na okoliczność znacznego podwyższenia terenu powodującego zagrożenie w szczególności dla bezpieczeństwa mienia skarżącego, pomimo że dowody te mogłyby posłużyć wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i faktów a które to stają w opozycji do ustaleń stanu faktycznego opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjno-reformatoryjnej na niekorzyść strony odwołującej się a więc z naruszeniem zasady reformationis in peius, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie uzasadnienia prawnego w wydanej przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim przytoczenia i wyjaśnienia powołanego w sentencji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez co skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do prawno-materialnych argumentów uzasadniających wydanie odmownej decyzji. Obaj skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania., w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie dalszego postępowania w tych sprawach pod wspólną sygnaturą VII SA/Wa 827/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/11, Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2011 r. o umorzeniu postepowania w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomosci w części dotyczących zgodności wykonanych robót budowlanych. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd nakazał zbadanie kwestii podwyższenia terenu, poprzez ustalenie, czy sporne podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym, jeżeli natomiast projekt zagospodarowania działki nie przewidywał podwyższenia terenu to do wniosku W. G. o przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu należy ustosunkować się merytorycznie. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i 170 p.p.s.a. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że projekt nie przewidywał podwyższenia terenu. Pozostała zatem kwestia, czy i w jakim zakreseie nastąpiło podwyższenie terenu. Twierdzenia stron w tym zakresie były rozbieżne. Zatem, mając na uwadze zalecenia Sądu, organ powinien ustalić, np. poprzez oględziny w terenie, czy rzeczywiście teren działki położonej przy ul. O. jest podwyższony, jak twierdzą skarżący w stosunku do poziomu terenu działki sąsiedniej przy ul. O., czy też nie. W przedmiotowej sprawie jedyną czynnością dokonaną po wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. były oględziny terenu dokonane w dniu [...] czerwca 2012 r., ale jak wynika z protokołu z tej czynności, nie brali w nich udziału ani inwestor ani skarżący, którzy nie byli również powiadomieni przez organ o zamiarze przeprowadzenia tej czynności. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona zaś ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w oględzinach działki (terenu) dokonanych w dniu 6 czerwca 2012 r. stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 k.p.a., które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Pomimo wskazanych wyżej braków w ustaleniu stanu faktycznego, stosownie do zaleceń Sądu, organ odwoławczy zaakceptował brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego ale z uwagi na wniosek skarżącego, który żądał wydania nakazu przywrócenia poprzedniego poziomu terenu działki – wydał po uchyleniu decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie merytoryczne. Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że organ odwoławczy wydając powyższą decyzję naruszył art. 139 k.p.a., tj. zasadę reformationis in peius. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 139 k.p.a. - będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12). Decyzja organu odwoławczego nie pogorszyła sytuacji strony skarżącej, nie ukształtowała na nowo ani jego uprawnień ani obowiązków. Stwierdzone powyższe uchybienia pozwalają postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozważy przy tym, czy przy stwierdzonych naruszeniach przepisów postępowania nie zachodzi druga przesłanka wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. dająca organowi odwoławczemu możliwość wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.