II SA/Po 1032/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014 roku Nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia ... 2014 r. nr ... po rozpoznaniu zażalenia B. sp. z o.o. z siedzibą we W. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) z dnia ... 2014 r. nr ...o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy zbiornika wodnego na działce nr ...znajdującej się przy ul. P. w m. G. gm. P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego to jest wydania ostatecznego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie wniosku S. i L. O. z dnia ... 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego zbiornika wodnego powstałego w 1988 r. na działce nr ...w m. G. gm. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2012 r. przez PINB kontroli na działce nr ...w m. G. gm. P. ustalono, że znajduje się na jej skraju, w zakolu rzeczki Głównej zbiornik wodny – staw z wodą stojącą o pow. 900 m2 , którego poziom wody jest równy poziomowi wody w rzece. Z oświadczenia właściciela działki, wynika, że w 1995 r. w miejscu obecnego stawu znajdował się zbiornik wodny zrealizowany przez poprzedniego właściciela w 1988 r., który następnie uległ zamuleniu i zanieczyszczeniu. W 2009 r. L. O. oczyścił i pogłębił zbiornik oraz wyprofilował skarpy, przy nie uległa zmianie jego powierzchnia. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia ...2013 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego zbiornika wodnego jako bezprzedmiotowe. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia ...2013 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania organ I instancji pismami z dnia 18 lutego 2014 r. wezwał L. i S. O. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowego zbiornika wodnego. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. L. O. zwrócił się do PINB o przesunięcie terminu na przedłożenie wymaganych decyzji, ze względu na czas potrzebny organom na ich wydanie. Postanowieniem z dnia ... 2014 r. PINB zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie wniosku S. i L. O. z dnia ... 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego zbiornika wodnego powstałego w 1988 r. na działce nr ...w m. G. gm. P.. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka B., podnosząc, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego wobec postępowania prowadzonego przez PINB. Wskazano, że z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika obowiązek przedłożenia w prowadzonym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały zaś wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a. i nie można przy ich interpretacji stosować wykładni rozszerzającej. Ponadto spółka wskazała, że organ I instancji pominął okoliczność, iż zbiornik wodny nawet jeżeli istniał po 1988 r. to zanikł z przyczyn naturalnych. W 2009 r. L. O. zrealizował roboty, które doprowadziły do powstania nowego zbiornika wodnego, którego w momencie rozpoczęcia prac w tym miejscu nie było. W dniu 18 maja 2009 r. na rzecz strony została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy kanalizacji deszczowej, a w analizie do niej dołączonej nie ma żądnej wzmianki o zbiornikach wodnych. Nie ulega więc – zdaniem żalącej się spółki, że przedmiotowy zbiornik wodny powstał w okresie 2009-2012, a w 1988 r. Tym samym nieuzasadnione zdaniem spółki jest prowadzenie postępowania na podstawie przepisów z 1974 r. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie WWINB stwierdził, że analizując oświadczenia złożone przez strony postępowania oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości uznał, że ich punktem wspólnym jest fakt, że na terenie działki nr ...istniał zbiornik wodny już w latach 60-tych ubiegłego wieku, przy którym następnie dwukrotnie były prowadzone roboty budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że ze zdjęcia lotniczego z 29 czerwca 1976 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na terenie, na którym aktualnie znajduje się przedmiotowy zbiornik nie istniał on w jego aktualnym kształcie. Potwierdzają to zeznania stron, z których wynika, że zagłębienie mogło okresowo być wypełnione wodą, a w okresie od lat 60-tych ubiegłego wieku do 1988 r. obiekt znacznie zarósł roślinnością. Kolejne zdjęcie lotnicze (z 28.07.1995 r.) potwierdza, że w miejsce stawu pomiędzy 1974 r. a 1988 r. wykonane zostały roboty polegające na jego oczyszczeniu lub wykonaniu nowego obiektu – na zdjęciu widoczny jest obiekt wypełniony wodą. Również zdjęcie z 2004 r. potwierdza, że obszar, na którym aktualnie znajduje się zbiornik wodny nie jest terenem jednolitym z okolicznymi polami, a jego brzegi porośnięte są krzewami. Zbiornik ten znajduje się też na mapce z ARiMR z 2007 r. Mając na względzie te ustalenia WWINB uznał, że przedmiotowy staw powstał w wyniku prac wykonanych w 1988 r., a roboty wykonane w 2009 r. można uznać jedynie za bieżącą konserwację lub za remont. Organ II instancji wskazał, iż w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: Prawo budowlane z 1994 r. należy uznać, że zbiornik jest budowlą. Budowla ta została zaś wykonana – jak wynika z akt – bez pozwolenia na budowę. WWINB powołał art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i stwierdził, że do obiektu wybudowane w 1988 r. należy zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: Prawo budowlane z 1974 r., a szczególności art. 37 ust. 1. Zdaniem WWIBV z przepisu tego wynika, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalanie, czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowalnymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Zważywszy zaś, że działka nr ...w m. G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ I instancji nałożył na L. O. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zbiornika wodnego. WWINB zważył, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania legalizacyjnego do czasu wydania przez Burmistrza Pobiedzisk rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zbiornika wodnego, albowiem koniecznym jest ustalenie zgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, a dla terenu, w obrębie którego brak jest planu miejscowego. Dlatego należało uznać, że wydanie przez Burmistrza powołanej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. B. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie WWINB. Zarzucono organowi odwoławczemu, iż ten w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnośnie kluczowego problemu rozumienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ograniczył się w zasadzie do jednego zdania. Następnie skarżąca spółka podniosłą argumentację tożsamą z przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2014 r. L. O. wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – aktu notarialnego nr rep. A. 9905/2009 z dnia 27 września 2009 r. na okoliczność tego, że skarżąca spółka zdawała sobie sprawę z tego, że w 2009 r. na przedmiotowym terenie znajdował się zbiornik wodny. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki podniósł, iż błędnie wskazała jako podstawę prowadzonego postępowania legalizacyjnego art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., które odnoszą się do postępowania naprawczego, gdy tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiornikiem wodnym, wybudowanym pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym należało zastosować art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r., a w rezultacie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 40 i art. 37, które to przepisy nakładają obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawach legalizacyjnych i dlatego koniecznym było zawieszenie postępowania w sprawie. Nadto uczestnik postępowania wskazał, że bezzasadne są zarzuty skarżącej spółki odnośnie naruszenia przepisów art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem koniecznym było – jak uczynił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania – wyjaśnienie celowości zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a w tym kontekście istnienia przedmiotowego zbiornika wodnego przed na długo przed 2009r. Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik L. O. wniósł jak w piśmie z dnia 24 października 2014 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., postanowił przeprowadzić dowód z treści umowy o ustanowieniu odpłatności służebności przesyłu z dnia 7 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w granicach tak zakreślonej kognicji sądów jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia ... 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) z dnia ... 2014 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie budowy zbiornika wodnego na działce nr ...znajdującej się przy ul. P. w m. G. gm. P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wydania ostatecznego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie wniosku S. i L. O. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego zbiornika wodnego powstałego w 1988 r. na działce nr ...w m. G. gm. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Podstawę rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważyć należy, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 .p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie budowy zbiornika wodnego na działce nr ...w m. G. gm. P.. W ocenie Sądu, aby w okolicznościach niniejszej sprawy móc ocenić, czy koniecznym było na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania, należało w pierwszej kolejności ustalić, w jakiej dacie został samowolnie wybudowany przedmiotowy zbiornik wodny. Dopiero bowiem ustalenie daty budowy zbiornika, a tym samym stwierdzenie, czy zastosowanie znajdą przepisy legalizacyjne zawarte w Prawie budowlanym z 1994 r., czy względnie obowiązujące uprzednio, pozwalało ocenić, czy w procesie legalizacji obiektu należy dokonać oceny, która stanowi zagadnienie wstępne. W związku z tym również Sąd, w granicach niniejszej sprawy uznał za konieczne ustosunkowanie się do ustaleń organów nadzoru budowlanego co do przyjętej daty budowy przedmiotowego zbiornika wodnego (1988 r.) i zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Po pierwsze Sąd uznał za błędne stanowisko skarżącej spółki jakoby obiekt ten – zbiornik wodny powstał w okresie od 2009 r. do 2012 r. Już z przedłożonej do akt umowy z dnia o ustanowienie służebności przesyłu z dnia 7 września 2009 r. zawartej pomiędzy S. i L. O. a B. sp. z o.o. wynika, że na działce nr ...w m. G. w dacie zawarcia umowy istniał zbiornik wodny (§ 2 pkt 2 i § 3 umowy). Ponadto organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalił, że fakt wybudowania przedmiotowego zbiornika wodnego miał miejsce w 1988 r. WWINB, powołując się na oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz oświadczenia L. O. stwierdził, że na terenie działki nr ...zbiornik wodny istniał już w latach 60-tych ubiegłego wieku, lecz w późniejszym okresie dwukrotnie prowadzone były przy nim roboty budowlane. Ze zdjęcia lotniczego z 29 czerwca 1976 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że zbiornik istniał, ale nie w jego aktualnym kształcie. Okoliczność tę potwierdzają zeznania stron (A. W. – poprzedniego właściciela działki nr ..., L. O i M. P.), z których wynika, że zagłębienie mogło okresowo być wypełnione wodą, a w okresie od lat 60-tych ubiegłego wieku do 1988 r. obiekt znacznie zarósł roślinnością. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 28 lipca 1995 r. obrazujące obiekt wypełniony wodą. Słusznie zatem WWINB przyjął, że w miejsce stawu pomiędzy 1974 r. a 1988 r. wykonane zostały roboty polegające na jego oczyszczeniu lub wykonaniu nowego obiektu. Ponadto fakt, iż zbiornik istniał przed 2009 r. potwierdzają: zdjęcie z 2004 r. oraz mapka przedłożona przez L. O. z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2007 r. Uprawnione zatem było, jak uczynił to organ II instancji, że przedmiotowy zbiornik wodny w obecnym kształcie powstał w wyniku prac wykonanych w 1988 r., a kolejne roboty wykonane w 2009 r. stanowiły jedynie bieżącą konserwację lub remont. W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające – w kontekście przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. - rozważyły zasadność zawieszenia postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że Prawo budowlane z 1974 r. w art. 40 w zw. z art. 37 uzależnia możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym miejscu należy przywołać treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn.. akt II OPS 2/13 (Lex nr 1404021), w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia ... 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Prawidłowo zatem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami prawa budowlanego dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W rezultacie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkując możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlanego. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki. Pogląd powołany znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela i akceptuje (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2013 roku, II OSK 2217/11; z dnia 5 lutego 2008 roku, II OSK 2005/06 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 8 października 2010 roku, II SA/Kr 98/10; w Gdańsku z dnia 26 marca 2008 roku, II SA/Gd 53/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powołane orzeczenia odnoszą się do regulacji Prawa Budowlanego z 1994 r., jednakże z uwagi na to, iż przepisy art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r., jak i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zawierają regulacje o charakterze analogicznym, poprzez uzależnienie możliwości legalizacji od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołane orzeczenia znajdują – w ocenie Sądu - zastosowanie także do Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do oceny zgodności inwestycji – budowy zbiornika wodnego z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak wskazano w powołanej uchwale – w dacie orzekania przez organy, to z uwagi na fakt, że teren, na którym zrealizowano zbiornik nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jedynym dopuszczalnym instrumentem oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym jest rozstrzygnięcie w formie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Prawidłowo zatem PINB postanowieniem z dnia ... 2014 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy – legalności budowy zbiornika wodnego na działce nr ...w m. G. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że z przepisów prawa budowlanego (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) wynika powinność rozważenia przez organ w pierwszej kolejności możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 roku, II OSK 2016/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 roku, II SA/Kr 590/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy brak będzie podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, bądź inwestor nie będzie takim rozstrzygnięciem zainteresowany, organ będzie miał podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Reasumując uznać należy, że organ nadzoru budowlanego zasadnie zawiesił postępowanie. Podkreślić należy także, iż wobec stwierdzenia, że inwestor do czasu zawieszenia postępowania wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak było podstaw do zastosowania art. 100 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania poprzez nazbyt lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że WWINB, zgodnie z art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił motywy prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w aspekcie ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, które doprowadziły organ do stanowiska o zasadności stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.