VIII SA/Wa 435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. następcy prawnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: "Spółka", "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także: "Dyrektor ARiMR") z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2012 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. We wniosku zadeklarowała działki rolne o powierzchni wynoszącej [...] ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (po uwzględnieniu wszystkich korekt do wniosku) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "organ I instancji") przyznał Spółce płatności na rok 2012 w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności. Jako podstawę materialnoprawną organ I instancji wskazał przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."). W złożonym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż w jej ocenie decyzja ta narusza prawo. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżąca wskazała, że nie znajduje funkcjonującej w obrocie prawnym podstawy prawnej, która sankcjonowałaby zarówno dokonanie jak i sposób wyliczenia zmniejszeń płatności uzupełniającej. Podstawa taka winna zaś być wskazana w decyzji organu. Ustawodawca nie przewidział, aby podstawą prawną była decyzja wykonawcza Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzająca przyznanie krajowych płatności uzupełniających na rok 2012. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ww. ustawy wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16; dalej rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5000 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52, ze zm.), płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5000 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006. Dyrektor ARiMR wskazał, że jego rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z uwzględnieniem art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej (KE) z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012, podjętej w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 30.03.2010 r.). Z ww. decyzji wykonawczej, jak i z powołanych przez organ przepisów krajowych wynika zaś, że jeżeli łączna kwota wszystkich płatności bezpośrednich do których rolnik jest uprawniony przekracza 5000 euro, łączna kwota płatności UPO zostaje zmniejszona o 10% liczonych od kwoty wszystkich płatności bezpośrednich. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną wyżej decyzję Dyrektora ARiMR. Wniosła o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji z powodu dokonanego zmniejszenia płatności na rok 2012 wskutek tzw. modulacji. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ niezasadnie dokonał zmniejszenia skarżącej płatności obszarowych, gdyż wskazane przez niego przepisy prawa w tym zakresie nie zostały w ocenie Spółki właściwie ustanowione, tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazał przy tym na krótki czas wprowadzenia regulacji obejmującej zmniejszenie płatności za rok 2012 określonej w rozporządzeniu zmieniającym Ministra i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2012 r. Dodatkowo, w ocenie Spółki podstawy takiej nie stanowi decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. Organ nie wskazał nawet daty publikacji tego aktu, który jest warunkiem koniecznym, aby stanowił on podstawę prawa powszechnie obowiązującego. Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 357/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki niezbędne do zastosowania modulacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednocześnie Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała istnienie podstawy materialnoprawnej pozwalającej organom na zastosowanie zmniejszenia płatności w ramach tzw. modulacji. W związku z powyższym, za niewystarczające Sąd uznał powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 ( w tym ust. 4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Podniósł, iż organ ten nie wykazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników, pomimo istnienia warunków, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Zauważył też, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego. Wskazał, iż autor skargi nie przedstawił argumentacji prawnej, która uzasadniałaby wniosek, że skarżącej przysługują płatności w pełnej wysokości, z pominięciem obowiązku stosowania przez organy modulacji, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w przepisach art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił Dyrektorowi ARiMR uwzględnienie rozważań prawnych Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku jak też udzielenie spółce niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Nadto zobowiązał do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji (kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności JPO oraz UPO na 2012 rok) rozważań w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 7 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określające warunki przyznania płatności JPO i UPO. Przytoczył treść art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wedle którego wysokość płatności JPO i UPO podlega zmniejszeniu po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i zmniejszeń wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Podał, że na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności przyznawane są w drodze decyzji, na wniosek rolnika złożony w terminie od 15 marca do 15 maja. W decyzji określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli wynikają one z obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 K.p.a. wynika natomiast obowiązek wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy dla ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś z art. 107 § 3 K.p.a. wymóg właściwego uzasadnienia decyzji. Oceniając podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, Dyrektor ARiMR stwierdził naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego, jako obligatoryjnego elementu decyzji. Uznał bowiem, że wydając decyzję pomniejszającą przyznane płatności, wskutek zastosowania modulacji, organ I instancji nie wytłumaczył powyższej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Przywołał w tym zakresie stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu podjętego w sprawie wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 357/13, dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogu art. 107 K.p.a., gdyż przytacza jedynie przepisy prawa, które organ zastosował, nie zawiera zaś właściwego uzasadnienia faktycznego. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji – w ocenie Dyrektora ARiMR uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 K.p.a. Jednocześnie powyższe uchybienie ogranicza spółce możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno jeśli idzie o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor ARiMR nakazał organowi I instancji dokładne wyjaśnienie, na jakich ustaleniach organ oparł swe rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno stanowić konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ I instancji powinien ustosunkować się do całego materiału dowodowego, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podniosła, że w świetle wiążącego dla organu uzasadnienia wyroku Sądu, organ winien był sprawę rozstrzygnąć, a nie przekazywać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zwłaszcza że sąd uchylił jedynie decyzję organu II instancji. Spółka zarzuciła też przekroczenie granic odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR wskazał, że gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części to określenie o uchyleniu decyzji odnosi się tylko do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 357/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] marca 2013 r., z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ odwoławczy. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. Sąd jednoznacznie wskazał, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny (str. 5 uzasadnienia wyroku, w aktach administracyjnych sprawy). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej decyzji Dyrektora ARiMR, sprowadzały się do naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 107 § 3 K.p.a. o tyle, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących modulację płatności. Jak wynika z treści tych przepisów, wskazują one na możliwość zastosowania modulacji, o jakiej mowa w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w przypadku, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (art. 10 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 2 wskazuje zaś na ograniczenie wysokości modulacji w nowych krajach członkowskich. Zatem spełnienie warunków określonych przywołanym art. 10 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 nie dotyczy warunków przedmiotowych czy podmiotowych istniejących w odniesieniu do skarżącej, ale porównania poziomu płatności bezpośrednich w Polsce z poziomem tych płatności w krajach członkowskich. Zupełnie bezpodstawnie Dyrektor ARiMR uznał zatem, że z wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 357/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego skarżącej. W orzeczeniu tym Sąd ocenił, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a więc wystarczająco uzasadniony. Dyrektor ARiMR w zarzucie naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. dopatruje się niewłaściwego wykazania stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia skonkretyzowanego w odniesieniu do samej skarżącej, podczas gdy to zarzucane przez Sąd naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. dotyczy nieustalenia faktów, o jakich mowa w art. 10 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które nie są związane z sytuacją samej skarżącej, a możliwość ich ustalenia i wykazania leży po stronie organu odwoławczego. Ponadto za uprawniony Sąd uznaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy powinien dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawet w przypadku wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Należy ponownie podkreślić, iż jak wynika z wydanego w sprawie wyroku z dnia 12 września 2013 r. stan faktyczny sprawy jest bezsporny – zatem poczynione w tym zakresie ustalenia są kompleksowe i mogą podlegać prawnej ocenie. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy zachodzą warunki zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 niezależne od skarżącej, a na konieczność bliżej nieokreślonych ustaleń faktycznych dotyczących samego beneficjenta. Tak więc Dyrektor ARiMR dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. Jednocześnie Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie zdecydował się na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylić także decyzję organu I instancji uznając za konieczne przeprowadzenie w sprawie postępowania od początku i usuniecie naruszeń prawa dla koniecznego załatwienia sprawy. Powyższe zostało spowodowane rozbieżnością pomiędzy powodami uchylenia decyzji I instancji wskazanymi przez Dyrektora ARiMR w zaskarżonej decyzji, a uzasadnieniem jej uchylenia wskazanym w odpowiedzi na skargę. Organy przeprowadzając postępowanie w sprawie oprócz wyjaśnienia okoliczności dot. zastosowania art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 będą zobowiązane także do wyjaśnienia, czy w odniesieniu do skarżącej zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanych płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadzenie postępowania bez tych uchybień mogło prowadzić do wydania odmiennej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy ARiMR zastosują się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 357/13 i powtórzonych oraz rozwiniętych w wyroku niniejszym. W szczególności wyjaśni, czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z przepisami art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2008, a jeśli tak, to uwzględni treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. Wykaże też, czy wobec skarżącej mogą być stosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r. uwzględniając rozważenie kwestii mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli. Ponadto wezmą pod uwagę, czy w odniesieniu do skarżącej ewentualnie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006 uzasadniające odmowę wnioskowanych płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Mając na względzie ustalenia wynikające z pełnego stanu faktycznego doprowadzą do jego oceny i wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku (pkt 1 i 2 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata (pkt 3 wyroku).