II GSK 959/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. R. D. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1096/14 w sprawie ze skargi W. O. R. D. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz W. O. R. D. w W. 2780 (dwa tysiące siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1096/14 oddalił skargę W. O. R. D. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący zawarł z Województwem Mazowieckim, w imieniu którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, umowę o dofinansowanie projektu: "A. P.". w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 2.360.288,10 zł., z czego 85% stanowiły środki UE a 15% środki dotacji celowej z budżetu krajowego. Środki przekazano w czterech transzach. Celem realizowanego przez beneficjenta projektu było nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie kwalifikacji i umiejętności 620 funkcjonariuszy policji. Chodziło o dostarczenie specjalistycznej wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa medycznego, nauki jazdy, doskonalenia technik jazdy i kontroli tachografów. Grupę docelową stanowić miało 620 funkcjonariuszy policji z terenu województwa mazowieckiego w tym 305 osób z Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i 315 z Komendy Stołecznej Policji w W.. We wniosku beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich (Zadanie 4 – Organizacja Szkoleń, podzadanie 52) koszty dotyczące noclegu trenerów oraz uczestników biorących udział w szkoleniu ,,Ratownictwo medyczne’’ w kwocie 85 680zł. W ramach realizowanego projektu beneficjent przeprowadził szkolenie w Radomiu, Ciechanowie, Ostrołęce i dwa razy w Warszawie. 49 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów, mimo iż miejscem ich stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzano szkolenie. Koszty poniesione w związku z powyższym przez beneficjenta to: za pierwsze szkolenie w W. - 4 728,88 zł, w R. – kwota 4 800zł, w C. – kwota 385 zł, w O. – kwota 5 110,40 zł, drugie szkolenie w W. – kwota 3 637,60 zł. W wyniku przeprowadzonej w dniach 8-10 maja 2013 r. kontroli doraźnej na miejscu, beneficjentowi, przekazano Zalecenia pokontrolne. Wezwano w nich do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 18 661,88 zł - koszty poniesione na realizację Zadania 4, dotyczące noclegów 49 uczestników projektu, których miejsce stałego zamieszkania było tożsame z miastem, w którym przeprowadzono szkolenie. Beneficjent nie uiścił żądanej należności, dlatego Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) w dniu [...] września 2013 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków niekwalifikowanych wraz z odsetkami w ramach zawartej umowy. Następnie MJWPU decyzją z 7 października 2013 r. zobowiązała W. O. R. D. w W. do zwrotu 18 661,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez W. O. R. D., decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w celu zrealizowania projektu sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Pomimo, że sfinansowanie noclegu dla wszystkich było określone we wniosku, to nie przesądza to o przyznaniu każdemu z uczestników sfinansowania kosztów noclegu. Minister podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Ocena kwalifikowalności wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Organ odwoławczy stwierdził, że wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania noclegów 49 osób, które mieszkały w miastach, w których zostało przeprowadzone szkolenie. Organ podkreślił, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, ze nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm., dalej: u.f.p.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Zdaniem Ministra, nie można podzielić stanowiska beneficjenta, że zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Także, zdaniem organu odwoławczego, osiągnięcie blisko 100% frekwencji na szkoleniu nie świadczy o potrzebie finansowania noclegów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę wniesioną przez W. O. R. D.. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Z kolei z art. 184 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. WSA stwierdził ponadto, że stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 umowy o dofinansowanie projektu "A. P.", przy wydatkowaniu środków beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie do kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego. Następnie Sąd podał, że w ramach realizowanego projektu beneficjent przeprowadził szkolenia w R., C., O. i dwa razy w W.. Uczestnicy szkoleń – 49 osób - skorzystało z noclegów, mimo stałego zamieszkania, w mieście w którym przeprowadzano szkolenia. Beneficjent poniósł w związku z tym następujące koszty: za pierwsze szkolenie w W.- 4 728,88 zł, w R. – kwota 4 800zł, w C. – kwota 385 zł, w O. – kwota 5 110,40 zł, drugie szkolenie w W. – kwota 3 637,60 zł. Sąd pierwszej instancji powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji odnośnie do kwalifikalności wydatków na sfinansowanie noclegów dla wszystkich uczestników szkolenia. Podkreślił, że noclegi były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, że nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Sąd uznał za nietrafną argumentację strony, że zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia, podnosząc, że wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. WSA zaznaczył, że umieszczenie wydatku w budżecie nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności. Wydatek należy uznać za kwalifikowalny, gdy jest racjonalny i efektywny. Beneficjent podpisując umowę zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi. Nieracjonalne wydatkowanie, to naruszenie Wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich. W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W. O. R. D. w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. albowiem ustawodawca nie nakłada na beneficjenta sankcji na dokonanie wydatków zgodnie z wnioskiem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, "(...) albowiem ustawodawca nie nakłada sankcji na dokonanie wydatków zgodnie z wnioskiem (...)". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący kwestionuje stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, o wystąpieniu przesłanek zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Według skarżącego w sprawie nie wykazano jakie nieprawidłowości wystąpiły przy wykorzystaniu środków unijnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na niewłaściwym zrozumieniu treści przepisu. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. W rozpoznawanej sprawie skarżący, stawiając zarzut błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., nie wyjaśnił na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji, ani też nie podał jak należy właściwie rozumieć powołany przepis. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że omawiany zarzut w istocie nie został właściwie skonstruowany i uzasadniony i w związku z tym nie jest możliwa jego merytoryczna ocena. Skarżący podniósł także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne w CBOSA). Pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowanie są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.). Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok NSA z 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. CBOSA). W związku z tym należało uznać, że "inne procedury" obowiązujące przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. stanowią postanowienia umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą W. O. R. D. w Warszawie zawarł z Województwem Mazowieckim, w imieniu którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wraz z postanowieniami aktów do których umowa ta odsyłała. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w istocie nie wskazał procedur, które zostały naruszone przez skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jedynie stwierdził, że "Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 Umowy, przy wydatkowaniu środków beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki a w sprawach nieuregulowanych Umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego" (s. 6 uzasadnienia). WSA nie wyjaśnił jednak ani, które "Wytyczne" miały w sprawie zastosowanie, ani jakie konkretnie postanowienia tych "Wytycznych" zostały naruszone. W związku z tym w sprawie w istocie nie zostało ustalone, czy miało miejsce naruszenie "innych procedur" i jakie to były procedury. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie oceny jej zgodności prawem materialnym, wymagała wskazania tych procedur, a następnie odniesienia do nich ustaleń organu odnośnie do sposobu realizacji przez skarżącego umowy o dofinansowanie i oceny, czy istotnie środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd pierwszej instancji poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi, zaś nieracjonalne wydatkowanie to naruszenie wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanych przepisów doszło poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd nie odniósł się wyczerpująco do przedstawionych w niej argumentów. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie tj. obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), stanowił, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).