VI SA/Wa 1068/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem/ GDDKiA) decyzją z [...] stycznia 2014 r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. S. i B. S. (zwanych dalej skarżącymi) o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją GDDKiA z [...] listopada 2013 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organy ustaliły i przyjęły, że podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr 75 odcinek Witowice Dolne - Nowy Sącz w km 61+932 strona prawa stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez usytuowanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy dwustronnej o treści: "[...]". Zarządca drogi krajowej zlecił wykonanie operatu pomiarowego, który potwierdził lokalizację części dwustronnej reklamy ww. treści o powierzchni całkowitej: (2,95m x 2 + 1,5 m) = 14,8 m2 z czego w pasie drogowym powierzchnia (1,40 m x 2 + 1,1 m) = 7,8 m2. Ustalono, że właścicielami przedmiotowej reklamy są Pani M. S. i Pan B. S. - wspólnicy spółki cywilnej: [...]. Dnia 7 października 2013 r. została przeprowadzona wizja w terenie na którą nie stawiła się żadna ze stron postępowania. Zgodnie z protokołem z wizji nie stwierdzono usunięcia przedmiotowej reklamy z pasa drogowego. Dnia 5 listopada 2013 r. podczas objazdu drogi krajowej nr 75 stwierdzono zdemontowanie przedmiotowej reklamy poprzez położenie jej na ziemi co zostało potwierdzone zapisem w książce z objazdu drogi oraz dokumentacją fotograficzną. Decyzją z [...] listopada 2013 r. nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 14 664 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili: 1. błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji polegające na przyjęciu, że: - właścicielami przedmiotowej reklamy są M. S. oraz B. S.; - część przedmiotowej reklamy o pow. 7,80 m2 zajmuje pas drogowy; - przedmiotowa reklama została zdemontowana 4 listopada 2013 r., 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej udp) polegające na przyjęciu, że przedsiębiorca, którego działalności gospodarczej dotyczy wizualna informacja znajdująca się na nośniku reklamowym umieścił reklamę w pasie drogowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ decyzją z [...] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r., stwierdzając prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych oraz dokonanej oceny prawnej w szczególności w kontekście zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucają: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że: - wizualna informacja znajdująca się na nośniku reklamowym znajdującym się częściowo w pasie drogowym dotyczy wspólników spółki cywilnej [...] które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - w pasie drogowym znajdowała się część reklamy o powierzchni 7,8 m2; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 udp, polegające na przyjęciu, że przedsiębiorca, którego działalności gospodarczej dotyczy wizualna informacja znajdująca się na nośniku reklamowym położonym częściowo w pasie drogowym jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej, mimo, że przedsiębiorca ten nie jest dysponentem nośnika reklamowego i nie ma możliwości zdjęcia znajdującej się tam wizualnej informacji dotyczącej jego działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie zaoferowali żadnego materiału dowodowego uprawdopodabniającego twierdzenia, że reklama nie dotyczyła ich działalności gospodarczej. Podnieśli, iż z załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów tj.: - wydruku z CE1DG dotyczącego Pani M. S. wynika, iż prowadzi ona działalność gospodarczą w formie dwóch spółek cywilnych tj. spółki cywilnej [...] oraz spółki cywilnej "[...]", - wydruku z CEIDG dotyczącego Pana B. S. wynika, iż prowadzi on działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] oraz indywidualnie pod nazwą [...], - umowy najmu z 1 października 2010 r. wynika, że lokal położony w N. przy ul. T. [...] wykorzystywany m.in. na prowadzenie sali zabaw dla dzieci (§ 2 ust. 2 umowy najmu) jest wynajmowany przez Pana B. S. w ramach jego indywidualnej działalności gospodarczej pod firmą [...]. Wskazali, iż z zestawienia powyższych dokumentów wynika, że przedmiotowa reklama dotyczy [...] prowadzonego w ramach indywidualnej działalności gospodarczej Pana B. S. pod nazwą [...], a zatem nie ma żadnego związku ze spółką cywilną skarżących działającą pod nazwą [...]. W tym wypadku błędem organu w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy było powiązanie [...] ze spółką cywilną skarżących jedynie poprzez tożsamość części nazwy spółki cywilnej z nazwą [...]. Zarzucają naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w pasie drogowym znajdowała się część reklamy o powierzchni 7,8 m2 a zdaniem skarżących było to 3,9 m2, wskazują, że z treści szkicu pomiaru reklamy geodety nie wynika w jaki sposób wyliczył powierzchnię nieregularnej części reklamy, w której znajduje się hasło "największe", wskazując iż w pasie drogowym ma ona 1,1 m2. Wyliczenie to nie zostało poparte żadnymi szczegółowymi pomiarami poza wymiarem szerokości tj. 1,40 m. Zarzucają naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt udp polegające na przyjęciu, że przedsiębiorca, którego działalności gospodarczej dotyczy wizualna informacja znajdująca się na nośniku reklamowym położonym częściowo w pasie drogowym jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej, mimo, że przedsiębiorca ten nie jest dysponentem nośnika reklamowego i nie ma możliwości zdjęcia znajdującej się tam wizualnej informacji dotyczącej jego działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a., oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja GDDKiA z [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] listopada 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia organu zawarte w uzasadnieniu decyzji zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp "...zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy stanowi, że: "...za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6". Zgodnie z art. 40 ust. 6 udp "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt. 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". Stawki opłat określa § 4 ust. 2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz.886) i wynosi 4 zł za 1m2 powierzchni reklamy dziennie. Skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odnośnie podmiotu, którego dotyczyła reklama. Twierdzą, że z zestawienia wydruków z CEIDG oraz treści umowy najmu z 1 października 2010 r. wynika, że przedmiotowa reklama dotyczy [...] prowadzonego w ramach indywidualnej działalności gospodarczej Pana B. S. i nie ma żadnego związku z działalnością pod nazwą [...]. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na nośniku reklamowym. Informacja ta, wobec wpisów w CEIDG oraz złożonego przez skarżącego B. S. oświadczenia, niewątpliwie dotyczyła prowadzonej przez skarżących jako przedsiębiorców w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, organ dokonał ustaleń faktycznych na sporną okoliczność na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ ustalił, że adres przypisywany wyłącznie indywidualnej działalności gospodarczej prowadzonej przez B. S. jest adresem wskazanym jako dodatkowe miejsce wykonywania działalności M. S. wspólnika spółki cywilnej [...]. W słusznej ocenie organu, dane wpisane w CEIDG są zamieszczane na wniosek przedsiębiorcy i korzystają z domniemań ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Domniemanie to (prawne statuowane w tym zakresie przepisami art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) nie zostało obalone przez skarżących. W tym stanie rzeczy organ słusznie twierdzi, że nie może zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że wadliwie ustalił podmiot zobowiązany. Zasadne jest twierdzenie organu, że od początku wszczęcia postępowania wspólnicy spółki cywilnej [...] nie kwestionowali, iż przedmiotowa reklama dotyczy ich działalności. Stanowisko skarżących w tej kwestii pojawiło się dopiero na etapie postępowania administracyjnego a organ wykazał, że właściwie ustalił podmiot zobowiązany. Skarżący wprost wskazał, że plakat zamieszczony na konstrukcji dotyczy spółki, podniósł natomiast, że nie stanowi ich własności lecz firmy reklamowej. Jednakże okoliczność, kto jest właścicielem konstrukcji oraz kto fizycznie montował reklamę nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem istotne jest to na czyją rzecz reklama jest montowana (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, Lex nr 1068873). Organ słusznie twierdzi, że zarzut, ustalenia odnośnie do powierzchni reklamy znajdującej się w pasie drogowym jest bezpodstawny. Ustalenia faktyczne dokonane w opracowanych przez uprawnionego geodetę mapach oraz szkice szczegółowo opisują usytuowanie reklamy, granice pomiędzy nieruchomościami oraz powierzchnię reklamy. Wynika, że wielość zajętego pasa drogowego przez reklamę dwustronną zostało prawidłowo wyliczone jako 7,8 m2. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Stosownie do treści art. 40 ust 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei art. 40 ust 12 pkt 1 udp stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Skarżący, mimo wielokrotnych oświadczeń o przedłożeniu własnych operatów geodezyjnych nie dokonał tego. W tym stanie rzeczy Sąd nie ma podstaw do kwestionowania operatu technicznego GDDKiA wyznaczającego granice między działką skarżących a drogą krajową nr 75, gdyż operat ten został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez uprawnionych geodetów i na skutek braku przeciw dowodu o innym przebiegu granic, mógł stanowić podstawę do wyznaczenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Jak wyżej wskazano, jeśli ktoś kwestionuje wyznaczone granice to winien to udowodnić, czego skarżący nie dokonali. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W postępowaniu administracyjnym podobnie jak w sprawach cywilnych obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym, to przede wszystkim na stronie spoczywa obowiązek wykazania przeciw dowodu, że granice pasa drogowego przebiegają inaczej, a w związku z tym nałożona na skarżącego kara pieniężna jest adekwatna do powierzchni zajętego pasa drogowego (podobnie WSA w wyroku z 8 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 535/05). Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.