I OSK 1707/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1719/14 w sprawie ze skargi L.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od L.L. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1719/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi L. L., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 1958 r., nr [...], orzekająca o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. gruntu położonego w Dz. Adm. [...], obj. [...] Nr [...], o pow. 4 ha 9211 m2, obręb nr [...], stanowiącego własność hipoteczną B. L., została wydana z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynikało, że Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. decyzją z dnia [...] października 1985 r., nr [...], orzekł o przejściu na własność Państwa, z dniem 8 marca 1958 r. spornego gruntu. Pismem z dnia 7 maja 1992 r. J. R., jako domniemany spadkobierca B L., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 34 K.p.a. Następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości zostało wykazane postanowieniami Sądu Rejonowego w Myślenicach z dnia 31 maja 1990 r., sygn. akt I Ns 370/90 i Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieśćia z dnia 23 lipca 1991 r., sygn. akt I Ns 1668/91/5. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] października 1985 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca L. L. (spadkobierca B. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt I Ns 1670/02/P), pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. zawierała błędne pouczenie, iż przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy przysługiwał stronom środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek złożonej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. R., doszło do wydania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 181/09, odrzucającego skargę, o którym wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu jego wydania. Sąd jako powód odrzucenia skargi wskazał na jej przedwczesność, z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., a dotyczące sposobu zaskarżenia, do którego zastosował się J.R.. Przy czym, zdaniem Sądu, błędne pouczenie nie powinno powodować negatywnych skutków prawnych dla skarżącego, dlatego też strony takiego postępowania mogą stosownie do treści art. 58 K.p.a. zwrócić się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r, nr [...], przywrócił, na wniosek L. L., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Organ podniósł, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podkreślił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2009 r. odrzucił skargę J. R. na decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r., wskazując na jej przedwczesność z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Sąd wskazał w tym postanowieniu, że strony postępowania mogą, stosownie do treści art. 58 K.p.a., zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]1 czerwca 1993 r. W konsekwencji tego Minister Infrastruktury przyjął, że wniosek L. L., złożony w terminie 7 dni od dnia wydania ww. postanowienia Sądu, należy uwzględnić jako zasadny. Skoro bowiem strona dowiedziała się o przyczynie odrzucenia skargi z postanowienia z dnia 16 kwietnia 2009 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w dniu 22 kwietnia 2009 r., to zachowała termin wskazany w art. 58 K.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji a o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ostatecznie postanawia organ właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia (art. 59 § 2 K.p.a.). Postanowienie o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jako niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu - może być kwestionowane wyłącznie w skardze na decyzję kończącą postępowanie, a rozstrzygnięciu zawartemu w postanowieniu o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - ze względu na jego niezaskarżalność - nie można przypisywać powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), i organ jest uprawniony do zbadania dopuszczalności przywrócenia terminu na etapie wydawania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Minister wskazał, że po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, doszedł do przekonania, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez L. L. jest niedopuszczalny z uwagi na jego złożenie od decyzji ostatecznej oraz fakt, że L. L. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 1993 r. Wnioskodawczyni nie jest także następcą prawnym Juliana Randa, który był stroną, prowadzonego przez organ naczelny, postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. i któremu decyzja ta został doręczona. W tym przypadku wniosek o przywrócenie terminu przysługiwał jedynie spadkobiercom J. R. (tj. M.R., M.R. i H. R.), albowiem zgodnie z ówcześnie znanymi organowi dowodami został on uznany za stronę postępowania. Doręczenie decyzji stronie powoduje bowiem rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po upływie tego terminu decyzja uzyskuje przymiot ostateczności. Warunkiem zasadności wniosku o przywrócenie terminu w opisywanym przypadku było zaś zastosowanie się do błędnego pouczenia organu zawartego w decyzji. Niewątpliwie J. R. zastosował się do takiego niewłaściwego pouczenia wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister podkreślił, iż niedoręczenie jednej ze stron decyzji organu nie powoduje powstania uprawnienia do żądania przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Decyzja doręczona podmiotom, które organ uznał za strony, staje się ostateczna, nawet w przypadku pominięcia jednej lub więcej stron w postępowaniu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym strona niebiorąca udziału w postępowaniu może złożyć odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w terminie otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu. Po tym terminie stronie przysługuje już jedynie wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie stroną pominiętą w postępowaniu był B. L., który, jak wynika z zebranego materiału dowodowego w postaci przede wszystkim postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt I Ns 1670/02/P, żył do dnia 1 maja 1999 r. Zatem to B. L. został pominięty jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Oczywiste jest także, iż L. L. nie była w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następcą prawnym J. R.. Osobom, pominiętym we wcześniejszym postępowaniu może przysługiwać wyłącznie tryb wznowienia. W ocenie organu L. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał jej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. L. i zarzuciła: 1. naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § K.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która w swojej treści zawiera diametralnie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego (bez pojawienia się jakichkolwiek uzasadnionych przyczyn takiej zmiany) sprawy prowadzonej z wniosku skarżącej z porównaniem do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonego przez Ministra Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w którym to postanowieniu organ administracji publicznej przywrócił skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]; 2. naruszenie art. 8 K.p.a w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § K.p.a. w zw. z. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji, która w swojej treści zawiera diametralnie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego bez zważenia na fakt, że postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], przywracające skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., pozostawało w ścisłej korelacji z postanowieniem Ministra Infrastruktury wydanym w tym samym dniu, w którym to postanowieniu Minister odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., właśnie ze względu na przywrócenie skarżącej w tym samym dniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało to tym, że na dzień 8 lipca 2011 r. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nie była ostateczna (co uniemożliwiło wznowienie postępowania); 3. naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji, która zawiera całkowicie odmienną ocenę prawną stanu faktycznego, od tej która była wyrażana przez organ administracji wcześniej tj. uznanie, że tryb który powinna była obrać skarżąca w ramach niniejszej sprawy to procedura wznowienia postępowania, podczas gdy organ administracji publicznej sam wcześniej zamknął skarżącej tę drogę uznając ją za niewłaściwą; 4. naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez całkowicie błędne uznanie, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. posługiwał jedynie spadkobiercom Juliana Randa, któremu doręczono kwestionowaną decyzję, podczas gdy: a) zgodnie z treścią art. 58 § 1 K.p.a. legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu przysługuje nie stronie lecz "zainteresowanemu" — co oznacza, że ustawodawca do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przywrócenie terminu zaliczył w istocie rzeczy szerszy krąg podmiotów niż do kategorii strony postępowania zdefiniowanej w art. 28 K.p.a.; b) Minister Infrastruktury wydając postanowienie w dniu [...] lipca 2011 r., w którym przywrócił skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., sam uznał, że L. L. jest odpowiednio legitymowana do tego, aby przywrócić jej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; c) nawet odwołując się do definicji strony postępowania zawartej w art. 28 K.p.a – L. L. należy bezsprzecznie uznać za stronę postępowania gdyż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - L. L. (następczyni prawna B. L. zmarłego w 1999 r.), składając wniosek o przywrócenie terminu miała do tego legitymację; 5. naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz błędne zastosowanie reguł wykładni w procesie stosowania prawa, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego poprzez niesłuszne zamknięcie stronie skarżącej drogi ochrony jej interesu prawnego; 6. naruszenie art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy polegające przede wszystkim na pominięciu konsekwencji jakie dla strony skarżącej wiążą się z umorzeniem postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podniósł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju związany był wydanym w sprawie swoim postanowieniem o przywróceniu L. L. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. W przedmiotowej sprawie związanie organu nadzoru własnym postanowieniem wynika z art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja (postanowienie) nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy rozstrzygnięcie jest ostateczne, jak również to, czy jest to rozstrzygnięcie na mocy której strona nabyła prawo, czy też nie nabyła prawa. Bez znaczenia dla koncepcji związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie rozstrzygnięciem jest także to, czy jest ono niewadliwe, czy też wadliwe, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. Postanowieniem z dnia[...] lipca 2011 r. organ przesądził kwestię dopuszczalności wystąpienia przez L. L. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie nie ma charakteru dowodowego i nie może być w każdym czasie zmienione bądź uchylone. Jeśli więc przyjmiemy, że organ związany był własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., to nie mógł następnie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyjąć, odmiennie niż w tym postanowieniu, że wniosek L. L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 1993 r. jest niedopuszczalny. Postanowienie o przywróceniu terminu, jako niezaskarżalne, mogłoby nie wiązać tylko organu wyższej instancji tylko wówczas, gdyby podlegało kontroli instancyjnej wraz z innymi aktem, który takiej kontroli by podlegał. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wobec czego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając odmiennie w tej samej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wskazał na żadne nowe okoliczności w sprawie, które zmieniłyby zakres związania, wynikającego z powołanego postanowienia, ale zmienił ocenę prawną w kwestii ustalenia dopuszczalności złożenia przez L. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. Taka zmiana oceny prawnej w powyższej kwestii przez ten sam organ i w tej samej sprawie bez wykazania, że wystąpiły nowe okoliczności faktyczne lub prawne nieznane wcześniej organowi, a mające wpływ na tę ocenę, narusza powołane powyżej przepisy, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że L. L. nie przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie kwestionowanej decyzji z 1993 r., ale mogła ona złożyć wyłącznie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, chociaż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stronie wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją z 1993 r., wskazując, że orzeczenie to nie jest decyzją ostateczną, bowiem w stosunku do niej został przywrócony termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ opisanym działaniem, zaprzecza sam sobie. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej argumenty zostały rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucając na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego: - naruszenie art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. przez przyjęcie, że postanowienie, na które nie służyło zażalenie wiąże organ jak decyzja administracyjna; - naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. przez przyjęcie, że postanowienie niezaskarżalne wydane w trybie art. 59 § 2 K.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a. na skutek przyjęcia, że postanowienie, na które nie służy zażalenie korzysta z powagi rzeczy osądzonej; - naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. na skutek przyjęcia, że zasada pogłębiania zaufania do organów państwa ma pierwszeństwo przed zasadą praworządności; - naruszenie art. 8 K.p.a. na skutek przyjęcia, że organ niewłaściwie uzasadnił zajęte stanowisko; - naruszenie art. 145 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wznowienie postępowania może dotyczyć decyzji niedostatecznej. Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy organ zarzucił: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 110 K.p.a. w zw. z art. 126, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 126, 145 § 1, 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek wadliwego uzasadnienia wyroku i nieodniesienie się do meritum sprawy, tj. do zasadności przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że postanowienie incydentalne nie korzysta z zasady związania organu decyzją administracyjną, wynikającej z art. 110 K.p.a., wykazując cechy podobne do postanowienia w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, na które nie służy zażalenie i które nie kończy postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet niektóre postanowienia ostateczne nie wiążą organu w razie późniejszego wykrycia ich wadliwości. Dotyczy to m. in. postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Podobnie w rozpoznawanej sprawie skoro organ stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, to miał obowiązek umorzyć postępowanie drugoinstancyjne. Przywrócenie terminu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i dlatego jej stosowanie podlega wykładni zawężającej, a bezzasadne przywrócenie terminu może być sanowane w decyzji wydanej w wyniku takiego przywrócenia terminu. Sąd I instancji nie dokonał oceny zasadności przywrócenia terminu błędnie przyjmując, że organ przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, był związany postanowieniem o przywróceniu terminu jako postanowieniem korzystającym z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Dalej podkreślono, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, co nie stoi w kolizji do zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, która umożliwia zmianę zajętego stanowiska przypadku, gdy służy to usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wznowienie postępowania a następnie jego zawieszenie mogło dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, a nie takiej w stosunku do której toczy się postępowanie o przywrócenie terminu. W końcu organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku nie ustosunkowując się do kwestii zasadności przywrócenia terminu nie spełnia przesłanek wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i podzieliła pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 110 K.p.a., który znajduje zastosowanie wprost do postanowień powoduje bezwzględne związanie organu wydanym i doręczonym stronom postanowieniem. Podkreśliła, że uchybienia i błędy organu administracyjnego nie mogą powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do organu, który zmienił diametralnie swoje stanowisko w sprawie i obecnie prezentuje pogląd, że właściwym trybem wzruszenia decyzji z 1993 r. jest tryb wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Istota sporu sprowadza się w rozpoznawanej sprawie, wobec nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi przez Sąd I instancji i wobec oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na stanowisku, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wyklucza możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie, tylko z tego względu, że organ ten był związany wydanym postanowieniem, do kontroli zajętego w tej kwestii przez ten Sąd stanowiska. Autor skargi kasacyjnej przywołał szereg przepisów proceduralnych, które w jego przekonaniu zostały naruszone, ale w rzeczy samej problem sprowadzał się do tego, czy w toku kontroli instancyjnej organ związany był tego rodzaju postanowieniem na gruncie przepisu art. 126 K.p.a., nakazującego odpowiednie stosowanie do postanowień m. in. przepisu art. 110 K.p.a. Zgodnie z tą ostatnią regulacją organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie należy przede wszystkim wyjaśnić pojęcie "odpowiedniego" stosowania określonej normy prawnej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odpowiednie zastosowanie przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. W rezultacie odpowiednie zastosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 299 – 302 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00 publ. w OSNC z 2001 r., nr 4, poz. 47). W tym kontekście należało zauważyć, że zgodnie z art. 123 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1) oraz że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym posiadającym takie cechy jak indywidualność, konkretność, zewnętrzność, jest wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniącym się jednak od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zakresem skutków prawnych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 471). Na gruncie stosunkowo ogólnie określonego w art. 123 K.p.a. zakresu pojęciowego i przedmiotowego aktu nazwanego "postanowieniem", w piśmiennictwie wyprowadzono cały szereg różnego rodzaju klasyfikacji postanowień w oparciu o szereg różnorodnych kryteriów (zob. M. Dyl. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 510 – 513). M. in. wyróżnia się wedle kryterium przedmiotu: postanowienia procesowe i dotyczące istoty sprawy, wedle kryterium wywoływanych skutków: postanowienia kończące postępowanie oraz niewywołujące takiego skutku w stosunku do postępowania, wedle kryterium możliwości wzruszenia: postanowienia samoistne wzruszalne w drodze zażalenia i postanowienia niesamoistne wzruszalne tylko w związku z zastosowaniem innego środka prawnego, nastawionego na wzruszenie innego aktu administracyjnego (np. decyzji). Z tego punktu widzenia postanowienie o przywróceniu terminu jest niewątpliwie postanowieniem procesowym wywierającym wpływ na dalszy bieg postępowania administracyjnego, ale też niewątpliwie nie kończącym postępowania. Wydanie postanowienia o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej nie implikuje zatem w żaden sposób określonego rozstrzygnięcia merytorycznego, co następuje z reguły dopiero w decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku – tak jak wadliwie przyjął Sąd I instancji – wydanie postanowienia o przywróceniu terminu wyłączyłoby kompetencje organu odwoławczego (w tym wypadku Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu właściwego do ponownego rozpoznania sprawy) do rozpoznania wniosku w tym przedmiocie zgodnie z przepisami Działu II. Rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z elementów postępowania odwoławczego jest badanie czy odwołanie/wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest dopuszczalne/dopuszczalny (art. 134 K.p.a.). W przypadku zatem, gdy na skutek przywrócenia terminu osobie uznanej na tym etapie postępowania przez organ za stronę, dochodzi do rozpoznania jej odwołania/wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to nadal obowiązkiem organu jest weryfikacja takiego środka odwoławczego pod kątem jego dopuszczalności. W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy zobligowany jest odrębnie ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. K. Glibowski [w:] R. Hauser., M Wierzbowski - op. cit. str. 561 oraz przywołane w nim wyroki NSA z 10 lisopada 1998 r. , sygn. akt III SA 898/97 oraz WSA w Opolu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 275/08). Podkreśla się w nich, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a. Zgodzić się zatem należało z autorem skargi kasacyjnej, że "odpowiednie" stosowanie art. 110 K.p.a. do postanowień o przywróceniu terminu musi uwzględniać specyfikę tego aktu administracyjnego oraz przy uwzględnieniu wykładni funkcjonalnej i systemowej prowadzić do odmowy jego stosowania w sytuacji konieczności rozpoznania, w wyniku przywrócenia terminu, środka odwoławczego. W takim wypadku organ nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu i może, kierując się nadrzędną zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), przystąpić do merytorycznej oceny odwołania, także pod kątem jego dopuszczalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmienność ocen i niekompatybilność wydawanych przez ten sam organ aktów administracyjnych pozwala na pominięcie zasady praworządności i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o jedną z tych ocen, bez względu na to, czy ocena ta znajduje oparcie w przepisach prawa. W piśmiennictwie podkreśla się, że zasada legalności (praworządności) jest podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa, a chociaż inne zasady ogólne mają również dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, to jednak, jeżeli stan faktyczny sprawy ustawi ktorąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (zob. W Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski op. cit. str. 35). Podkreśla się też, że zasada ta doprecyzowuje wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, która bardziej ogólnie wskazuje, że wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. W Saczyn op. cit. str. 35). Co do zarzutu podniesionego w pkt II. 1 skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że jest on nieusprawiedliwiony. Zarzut ten, cytowany we wstępnej części uzasadnienia został zredagowany w sposób tak zawiły (wielokrotne posługiwanie się łącznikiem "w związku" w stosunku do szeregu wymienianych przepisów K.p.a.), że nie sposób wydedukować, co autor tak napisanego zarzutu miał na myśli. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek takiego jej skonstruowania, by można było w sposób precyzyjny określić te granice. Powinna być ona tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwia sądowi kasacyjnemu poddanie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli i prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 268/06, postanowienie NSA z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04, wyrok NSAz dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 242/04 – wszystkie publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Badając zasadność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to należało uznać, że jest on usprawiedliwiony, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku ograniczyło się do wywodu dotyczącego związania organu odwoławczego postanowieniem przywracającym termin do wniesienia środka odwoławczego, natomiast poza zakresem badania pozostało meritum sprawy, czyli prawidłowość kontrolowanej decyzji z punktu widzenia odpowiednich przepisów prawa materialnego oraz z punktu widzenia przywołanej w nim podstawy prawnej. Sąd nie dokonał też kontroli wywodu organu odwoławczego uzasadniającego przyjęte rozwiązanie prawne. Mając na uwadze powyższe, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i wobec nie rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji, co wyklucza możliwość stosowania przepisu art.188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok w całości. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.